RESUMEN EJECUTIVO
Las relaciones entre China y América Latina y el Caribe han despertado la atención de varias organizaciones sociales y grupos académicos que buscan comprender las dinámicas de cooperación económica y política de un país que, actualmente, prefigura como el segundo socio estratégico y financista de la región. Principalmente porque existe el interés de pronosticar el futuro de estas relaciones y establecer cuáles serían sus implicaciones territoriales, sociales y ambientales.
El artículo realiza una aproximación crítica a este debate y relata la experiencia del Colectivo sobre Financiamiento e Inversiones Chinas, Derechos Humanos y Ambiente en el Examen Periódico Universal de China; una iniciativa que permitió establecer canales de interlocución entre el Estado chino y la sociedad civil latinoamericana, a fin de contribuir con el fortalecimiento de mecanismos de debida diligencia de derechos humanos sobre los proyectos que están siendo operados y financiados por empresas y bancos chinos en la región.
Introducción
A propósito del septuagésimo aniversario de la Declaración de Universal de los Derechos Humanos, en diciembre de 2018, se celebró en Pekín un simposio que conmemoraba los 70 años de su nacimiento y la vinculación de este instrumento con el Estado chino.
En el evento se leyó la carta del presidente Xi Jinping, pues se hizo manifiesto su compromiso con el desarrollo humano y la estrategia de combinar los derechos humanos (DDHH), con la realidad de la era moderna china. De acuerdo a Xi Jinping, China asumió el desafío de aterrizar la declaración, pero desde un concepto particular de DDHH que armoniza el derecho a la subsistencia y al desarrollo con “los derechos económicos, políticos, sociales, culturales y medioambientales” (China Radio International español [CRIes], 2018, párrafo 6).
De esta visión proviene el sonado concepto de ‘derechos humanos con características chinas’, que ha sido fuertemente criticado por expertos internacionales y organizaciones sociales, que cuestionan su falta de correspondencia con los principios de universalidad e indivisibilidad de los DDHH. También se discute que, a pesar de dichos manifiestos, hasta la fecha China no ha suscrito o ratificado importantes instrumentos internacionales, como es el caso del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles o el Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
En el plano internacional estas críticas se acentúan y multiplican, principalmente porque el Estado chino se ha convertido en un actor crucial que define la composición geoeconómica entre centros y periferias. También, ha contribuido en la transformación de las relaciones internacionales al implementar con fuerza y prácticas geopolíticas, que se alinean al discurso de la Cooperación Sur-Sur (CSS), los mecanismos de cooperación basados en el principio de desarrollo mutuo y en el fortalecimiento de las relaciones de amistad y solidaridad entre los países del Sur.
A pesar de las bondades de este discurso, en la práctica la presencia del financiamiento y las inversiones chinas en América Latina y el Caribe (ALC), han contribuido al aceleramiento y a la profundización de los conflictos socioambientales entre las comunidades afectadas por el desarrollo de los proyectos y las empresas que los operan. Estos ‘actores locales’ reproducen prácticas de apropiación de los recursos naturales, la desterritorialización de pueblos originarios, la violación sistemática de los DDHH y la concentración de la renta y los beneficios en pocas manos.
En este sentido, el artículo realiza una aproximación crítica a este debate y relata la experiencia del Colectivo sobre Financiamiento e Inversiones Chinas, Derechos Humanos y Ambiente (CICHDA), experiencia que se generó en el Tercer ciclo de evaluación del Examen Periódico Universal de China. Ésta es una iniciativa de la sociedad civil latinoamericana que está orientada a generar puentes de interlocución con China y a contribuir en el fortalecimiento de mecanismos de debida diligencia que garanticen la protección y el respeto de los DDHH en todo el ciclo de vida de los proyectos.
La política exterior China en LAC: una construcción imaginada desde el Sur
La reciente política exterior china se forjó en un escenario geopolítico controvertido: la Guerra Fría. En este periodo histórico de la humanidad (1947-1991), la política mundial estaba sujeta al movimiento pendular de las dos “Grandes Potencias” que se disputaban la hegemonía. Por lo tanto, la posición geoeconómica que ocupaba un estado dependía de su alineación ideológica con uno de los bloques dominantes: por un lado, el bloque socialista encabezado por la Unión Soviética (URSS); y por otro, el bloque capitalista representado por los Estados Unidos. En este contexto, la República Popular China (RPC) ocupaba una posición subalterna y vulnerable, que la mantuvo por varias décadas a la deriva de las decisiones de estas potencias. No obstante, los desafíos de la época le motivaron a generar una transformación profunda de su política interna y externa, hasta convertirse en la segunda economía mundial.
El replanteamiento de la política exterior de la RPC se inició en 1978 después de la muerte de Mao Zedon (1976) y el ascenso de su sucesor Deng Xiaoping. En ese año, el Partido Comunista Chino (PCC) tomó la decisión de priorizar y fortalecer las relaciones de cooperación comercial y diplomática con el resto del mundo. Su implementación se inició con un proceso de ‘Reforma y Apertura’, que estuvo orientado a superar el déficit económico resultante del bloqueo comercial de los Estados Unidos, y que mantuvo en la pobreza a gran parte de su población por varias décadas (Cuadros, 2018, p. 60).
El proceso se consolidó en 2001 con la inclusión de China en la Organización Mundial de Comercio (OMC), y en 2002 con el lanzamiento de la política de “salir afuera” como parte del Décimo Plan Quinquenal del Congreso del PCC. En este evento, el Partido autorizó a las entidades chinas a “construir lazos otorgando acceso a mercados y fuentes de abastecimiento en el extranjero” (Ellis, 2018, p. 5).
El giro de su política exterior implicó la transformación estructural de la economía interna, lo cual se tradujo en la generación de incentivos que permitieron internacionalizar la producción y la apertura comercial de sus mercados. Es decir que “China pasó de tener una economía central y planificada, a declararse como una economía socialista de mercado” (Cuadros, 2018, p. 61).
Ya en el siglo XXI, la intensión aperturista de China se afirmó con la concreción de la doctrina de “ascenso del Pacífico”1, la cual busca consolidar alianzas estratégicas y fortalecer la CSS. Este nuevo enfoque se hizo visible en el documento de la posición china para la CSS (2003), el cual destaca el potencial de estas alianzas para incidir en la configuración del sistema internacional y establecer un bloque geoeconómico, que permita dialogar con los países del Norte y defender los intereses del Sur (Brito, 2018).
Según Domínguez y Lo Brutto (2109), la CSS china se encuentra enmarcada en la Nueva Estrategia Estructural, en la cual su política económica apunta a instaurar un régimen de cooperación para el desarrollo que fortalezca la capacidad de competitividad de las economías emergentes, a través de la implementación de mecanismos de cooperación o ayuda para modernizar su industria mediante la dotación de infraestructura, el fomento del ahorro y la reducción de la pobreza. En esta ecuación, China se posiciona como el Estado desarrollista facilitador que provee a las economías emergentes del financiamiento y las inversiones necesarias para lograr con éxito su desarrollo endógeno (p. 85).
Los Estados latinoamericanos han esperado con gran expectativa que la CSS traiga consigo un nuevo esquema de cooperación y que difiera sustancialmente del modelo de la banca multilateral tradicional (CICDHA, 2018). Esta aspiración se concreta en el Documento sobre la Política de China hacia América Latina y el Caribe. “Tanto en su versión original de 2008 como en la actualización del 2016” (Brito, 2018, p.77), se establece un nuevo modelo de cooperación y asociación integral que prioriza el principio de la ideología de ganar-ganar y la implementación de mecanismos de cooperación orientados al beneficio mutuo y desarrollo compartido entre naciones.
Es evidente que los vínculos entre China y la región son mucho más concretos y se expresan en un conjunto de políticas que buscan fortalecer y profundizar esta relación, entre los cuales están: el Plan de Cooperación “1+3+6” (2014); el Plan de Cooperación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)-China 2015-2019 (2015); el discurso del presidente Xi Jinping en la apertura del I Foro CELAC-China (2015); la Declaración de Santiago resultante del II Foro CELAC-China (2018); y los múltiples planes de acción conjunta, memorándums de entendimiento y asociaciones estratégicas integrales (CICDHA, 2018; Brito, 2018).
Al ser explícito el interés de expandir sus relaciones de cooperación y su capacidad de injerencia en la política mundial, China se focalizó en promover ambiciosos planes de integración física y económica que transformarán la cartografía latinoamericana y las dinámicas de relacionamiento de la región con el resto del mundo; tal es el caso de la nueva “Ruta de la Seda” o también llamada la iniciativa de “La Franja, la Ruta”. Este proyecto responde a una estrategia de crecimiento geoeconómico y fortalecimiento geoestratégico, que busca la concreción de cinco ejes de conectividad: la coordinación de políticas, conexión entre infraestructuras, dinamización del comercio entre regiones, integración financiera y comprensión mutua entre los pueblos (Wu Baiyi, 2018).
En 2017 el presidente de la RPC Xi Jinping declaró que “América Latina es la extensión natural de la Ruta Marítima de la Seda del siglo XXI, lo que se corresponde con el vehemente anhelo de los países latinoamericanos de sumarse a la construcción conjunta de la Franja y la Ruta” (Wu Baiyi, 2018, p.184). En su implementación, el proyecto consolidará una plataforma de cooperación económica entre Asia, África, Europa y América Latina, y que involucra a más de 70 países. Hasta la fecha, se han adherido a esta iniciativa algunos países de la región: Ecuador, Panamá, Bolivia, Antigua y Barbuda, Trinidad y Tobago, Guyana, Uruguay, Chile y Venezuela.
Gracias a todas estas acciones, la influencia económica y política de China en ALC es tangible en el financiamiento de proyectos de desarrollo energético, extractivo, agroindustrial e infraestructuras. Tanto así que entre 2005 y 2017, los préstamos chinos alcanzaron los 150 mil millones de dólares, sobrepasando a los créditos otorgados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (CICDHA, 2018, p.8; Gallagher, 2017). En total se otorgaron 63 préstamos, de los cuales los flujos crediticios se concentraron en cinco países de la región: USD62.200 millones fueron canalizados a Venezuela, USD42.100 millones a Brasil, USD18.200 millones a Argentina, USD 17.400 millones a Ecuador y USD 3500 millones a Bolivia (Crivelli Minutti & Lo Brutto, 2018, p.141; Gallagher, 2017).
Sumado a las grandes cantidades de financiamiento para el desarrollo, la dependencia económica entre China y ALC se refleja en el aumento vertiginoso de las relaciones comerciales e inversiones. Según Gao Feng -Ministro de Comercio chino-, en 2018 China se convirtió oficialmente en el segundo socio comercial de la región y en los primeros nueve meses de ese año, el comercio entre China y los países latinoamericanos se incrementó interanualmente en un 20%, alcanzando un monto aproximado de 228.600 millones de dólares. Así mismo, Gao destacó que en 2017 las empresas chinas invirtieron 387.000 millones de dólares y firmaron contratos por un valor aproximado de 164.200 millones (Vallejos, 2018, párrafo 3).
La sociedad latinoamericana frente a la marea china
Con estas reflexiones, la sociedad civil latinoamericana ha planteado un debate urgente y necesario en el que caben algunos interrogantes: ¿cuál es el futuro de la región frente a un socio estratégico que concentra las fuentes del financiamiento y pretende incrementar exponencialmente sus inversiones? Por otro lado, es necesario establecer, cuáles serían las implicaciones territoriales, sociales, económicas y ambientales qué están en juego con la inclusión de la región en la iniciativa “La Franja y la Ruta”.
Si bien es cierto que para los países en vías de desarrollo el financiamiento externo es una condición ineluctable para sustentar medidas económicas que buscan superar la pobreza, no se explica cómo una mayor dependencia con China permitirá el cumplimiento de estos objetivos. Las dudas surgen porque las experiencias en la región han demostrado que iniciativas similares a “La Franja y La Ruta”, como el Plan Puebla Panamá (PPP) o la iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), han permitido la instalación de enclaves productivos que facilitan la extracción intensiva de materias primas y la rápida recuperación del capital por parte de las instituciones financieras y las empresas operadoras, sin considerar la creación de cadenas sociales de valor, ni la distribución equitativa de beneficios económicos a las comunidades afectadas por los proyectos (Jarrín, 2017).
Si a lo anterior le sumamos que los proyectos extractivos, energéticos y de infraestructura que están en marcha, reproducen un patrón de comportamiento que vulnera sistemáticamente los DDHH de las comunidades afectadas, por la desterritorialización de su población y la re-territorialización de visiones de desarrollo que son ajenas a sus matrices culturales, pues, la popularidad de China en la región se desvanece cada vez más.
Asimismo, resulta inquietante que a pesar de que el Estado chino ha manifestado su interés de fortalecer la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible y desarrollar mecanismos para mitigar los efectos del cambio climático, todavía no se han planteado mecanismos para regular el comportamiento de sus empresas y los impactos del financiamiento. Sobre todo, porque hasta la fecha los proyectos chinos han contribuido al incremento de los índices de deforestación y de contaminación del medio ambiente y a la proliferación de los conflictos socioambientales que están articulados al acaparamiento y acceso de los recursos naturales (CICDHA, 2018; Jarrín, 2017).
Frente a este clima de contradicciones, en 2017 se creó el CICDHA2, conformado por organizaciones de Argentina (Fundación Ambiente y Recursos Naturales [FARN]), Brasil (Proteja Amazonia-Forum Tele Pires), Bolivia (Centro de Documentación e Información Bolivia [CEDIB]), Ecuador (CDES) y Perú (CooperAcción). Este grupo de trabajo regional, tiene por objetivo aterrizar estrategias de investigación e incidencia que permitan formular propuestas para mitigar el impacto del financiamiento y las inversiones chinas en ALC; así como exigir al nuevo visitante el cumplimiento de sus obligaciones extraterritoriales frente a la protección y garantía de los DDHH de las comunidades afectadas por la operación de sus empresas (CICDHA, 2018).
En 2018, el CICDHA inició una campaña regional e internacional denominada “Nuestra Voz También Cuenta” y tiene por objetivo articular a la mayor cantidad de organizaciones sociales y comunidades afectadas, para presentar contribuciones escritas en el Tercer Examen Periódico Universal (EPU) de China, mecanismo diseñado por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para evaluar periódicamente la situación de DDHH de todos los Estados que lo conforman.
Conscientes del potencial del EPU, el CICDHA logró articular a más de 30 organizaciones nacionales e internacionales, que participaron desde sus plataformas nacionales en la elaboración de 8 informes sombra (uno latinoamericano y siete nacionales); las organizaciones sometieron a evaluación a 18 proyectos apoyados por 15 consorcios chinos y seis de sus bancos en Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador y Perú. De estos 18 casos, 7 pertenecen a la industria minera, 6 a la industria petrolera y 5 al sector hidroeléctrico. Asimismo, 15 afectan a territorios indígenas, 11 a áreas naturales protegidas, 5 son patrimonio natural y cultural de la humanidad reconocidos por la Organización de la Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), y 12 corresponden a la región amazónica ecuatoriana, boliviana y brasileña (CICDHA, 2018).
Tras un examen exhaustivo, el CICDHA y las organizaciones adheridas a la campaña presentaron un conjunto de recomendaciones que se focalizaron en: a) exhortar al Estado chino para generar acciones que garanticen el respeto y la protección de los DDHH de las comunidades afectadas por las actividades extraterritoriales de sus empresas; b) integrar los principios, los convenios y tratados de DDHH en sus estrategias, políticas, planes y proyectos de inversión en ALC; c) recomendar al Estado chino la ratificación del Convenio 169 de la OIT; y d) cumplir con sus obligaciones con el Consejo de Derechos Humanos, a través de:
- Elaborar un plan detallado para que las empresas y los bancos chinos conozcan y apliquen los estándares de DDHH, incluyendo los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en sus operaciones en el extranjero;
- Implementar los mecanismos de DDHH en las operaciones de las empresas chinas en el exterior. Específicamente: i) garantizar procesos de participación vinculantes, en particular en materia de consentimiento previo, libre e informado y consulta ambiental; ii) realizar exámenes de debida diligencia en materia de DDHH en todo el ciclo del proyecto; iii) garantizar mecanismos efectivos de denuncia; y iv) establecer medidas de acceso a la justicia y reparación a las víctimas (CICDHA, 2018).
El día del examen
Con las diferentes contribuciones de la sociedad civil internacional, China y Latinoamérica comparecieron el 6 de noviembre de 2018, al Tercer Examen Periódico Universal de la República Popular de China. En la sesión realizada en la sede de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Ginebra, participaron 150 Estados miembros del Consejo de Derechos Humanos, que hicieron manifiestas sus preocupaciones sobre la situación de DDHH y trasladaron al gobierno chino un conjunto de recomendaciones.
En el discurso introductorio, el viceministro de Relaciones Exteriores de la RPC, Le Yucheng, destacó su compromiso con la ONU para desarrollar una agenda de ‘derechos humanos con características chinas’, declarando que harán todos los esfuerzos necesarios para acoger las intervenciones de los países miembros. Pero advirtió que habría recomendaciones que no serían aceptadas si no están alineadas con sus políticas y estrategias nacionales (Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos [OHCHR por sus siglas en inglés], 2018).
Adicionalmente, el viceministro chino dio lectura al reporte nacional del Estado, en el que se mencionan algunos logros sobre los avances de la agenda de DDHH en China. También acentuó la contribución del Estado chino con más del 30% del crecimiento global. Asimismo, destacó que China es el país que ha demostrado tener el mayor crecimiento en sus índices de desarrollo humano en los últimos 30 años; y que, actualmente, se encuentra promoviendo la conservación ecológica y tomando medidas de control preventivo de la contaminación (OHCHR, 2018).
En el diálogo interactivo con las delegaciones de otros Estados, seis misiones permanentes se refirieron a las obligaciones extraterritoriales del Estado chino y a la necesidad de contar con marcos regulatorios y mecanismos de control que aseguren que sus empresas respeten los DDHH en el extranjero.
Entre las recomendaciones más relevantes del informe del Grupo de Trabajo (2018), se destaca la recomendación de la delegación de Ecuador en la necesidad de “promover medidas que garanticen que los proyectos de desarrollo e infraestructura dentro y fuera de su territorio, sean plenamente compatibles con los derechos humanos y respeten el medio ambiente y la sostenibilidad de los recursos naturales de conformidad con el derecho nacional e internacional aplicable y los compromisos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible” (Working Group, 2018, recomendación: 6.130). Por su parte, Perú solicitó a China “considerar el establecimiento de un marco legal para asegurar que las actividades realizadas por sus industrias estén sujetas a su jurisdicción, no tengan un impacto negativo sobre los derechos humanos en sus actividades en el extranjero” (Ídem, recomendación: 6.131). En esta misma línea, Haití solicitó “establecer un marco regulatorio para evaluar los derechos humanos y los impactos ambientales de las corporaciones registradas en China para promover y respetar los derechos humanos” (Ídem, recomendación: 6.134).
Finalmente, la República de Corea, Kenia y el Estado Palestino señalaron la necesidad de “fortalecer los esfuerzos, de conformidad con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos, para reducir los efectos ambientales adversos de la industrialización, incluida la contaminación del aire” (Ídem, recomendación: 6.132); así como garantizar que “las empresas que operan en zonas de alto riesgo o conflicto realicen la diligencia debida en materia de derechos” (Ídem, recomendación: 6.133); y se continúe “extendiendo las leyes, regulaciones y estándares chinos, como los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, a las compañías chinas que operan más allá de las fronteras de China” (Ídem, recomendación: 6.135).
El próximo 15 de marzo de 2019, el Estado chino debe comunicar si acepta o no las recomendaciones. No obstante, es importante rescatar que su inclusión en el informe del Grupo de Trabajo representa un avance significativo para la gobernanza global y los DDHH, puesto que marca un precedente en la exigibilidad de derechos de las comunidades afectadas por empresas extrajeras y en la determinación de responsabilidades extraterritoriales de los Estados.
Por otro lado, una vez concluido el EPU de China, la sociedad civil latinoamericana cuenta con varios desafíos. Todavía no queda claro si la visión particular de derechos humanos con características chinas representa un producto de exportación que va de la mano de su financiamiento e inversiones. Tampoco se sabe si China estará dispuesta a mejorar la relación con los afectados y a regular la actuación de sus empresas y bancos en el terreno. Lo que sí es una certeza, es que las relaciones sino-latinoamericanas se siguen fortaleciendo y se proyectan hacia el futuro, como grandes socios que cooperan en una misma dirección.
