Mariana Micozzi
Asistente Cambio Climático (FARN).

1.3 El impuesto al dióxido de carbono en Argentina: análisis de un instrumento político

RESUMEN EJECUTIVO

El presente trabajo analiza el proceso de aprobación de la Ley 27.430 de 2017 de Reforma Tributaria en Argentina1, centrándose en los artículos que introducen el impuesto al dióxido de carbono en el sistema tributario nacional. 

El trabajo se focaliza en los factores que originaron los cambios introducidos en cada Cámara Legislativa al proyecto de ley original redactado por el Poder Ejecutivo Nacional (PEN). 

Las preguntas que guían el análisis son las siguientes: ¿cuáles fueron las reformas introducidas por el Poder Legislativo y los factores que imposibilitaron que el apartado del impuesto al dióxido de carbono fuera aprobado en su versión original? ¿Cuáles fueron los factores que posibilitaron que se sancione una ley con el apartado del impuesto al dióxido de carbono, dada la resistencia y la falta de interés de diversos sectores?     

El proyecto de ley del impuesto al dióxido de carbono 

Dentro del conjunto de leyes que constituyeron el Proyecto de Ley de Reforma Tributaria de 2017 se incluyó un impuesto al dióxido de carbono2. El proyecto de ley fue iniciado por el PEN e incluía en su cuarto capítulo un impuesto a los combustibles y al dióxido de carbono, que era una modificación del Título III de la Ley 23.966 sobre Combustibles, sancionada en 1998. En este sentido, el nuevo apartado preveía que el impuesto gravaría a diferentes combustibles fósiles en función de su potencial de emisiones de dióxido de carbono, listados en el Gráfico 1.

El impuesto grava a los productores e importadores de los combustibles para su uso final. También son sujetos del impuesto las empresas que refinen, produzcan, elaboren, fabriquen y/u obtengan combustibles líquidos y/u otros derivados de hidrocarburos en todas sus formas, directamente o a través de terceros. Además, deben pagar el impuesto los productores y/o elaboradores de carbón mineral3

Quedan exentos del tributo aquellos agentes que utilicen los combustibles como insumos para la elaboración de otro bien, así como los combustibles que tengan exportación como destino final y el fuel oil destinado a transporte marítimo de cabotaje4

El proyecto original preveía una tasa de USD 25 por cada tonelada de carbono equivalente (MTCO2e)5, y se preveía que una proporción del dinero obtenido por la recaudación de la medida sería co-participado entre las provincias y financiaría diversos programas y fondos del Gobierno nacional. Finalmente, una proporción sería destinada a financiar medidas de fomento de energías renovables. Se preveía que las tasas impositivas que se aplicarían a cada combustible se actualizarían trimestralmente en función del Índice de Precios al Consumidor (IPC) suministrado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). 

En lo que concierne a la aplicación del impuesto, la medida entraría en vigencia a partir de marzo de 2018 en el caso de ciertos combustibles, pero su implementación sería gradual entre 2019 y 2028 en el caso de otros combustibles.

Además, quedaban exentos los biocombustibles en estado puro, y se gravaban el biodiesel, bioetanol y biogás sólo en su componente de combustible fósil.

El trámite legislativo en la Cámara de Diputados

El proyecto de ley original de la reforma tributaria fue redactado por el P e introducido en el Congreso a través de la Cámara de Diputados el 15 de noviembre de 2017, bajo el expediente 020-PE-20176. Dicho proyecto se compone de 12 títulos y 285 artículos, e introduce diversas modificaciones en el régimen tributario nacional. El impuesto al dióxido de carbono constituye un apartado que se encuentra en el título II (referido a los impuestos al consumo) incluido en el capítulo IV, referido a los impuestos a los combustibles. El impuesto al dióxido de carbono está comprendido específicamente entre los artículos 137 y 145 del proyecto original.  

Una vez introducido en la Cámara Baja, el proyecto de ley fue girado a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, presidida por el bloque PRO. Luego de su tratamiento en Comisión, el proyecto de ley obtuvo un dictamen de mayoría7 que introdujo notables modificaciones. El proyecto fue posteriormente discutido en el recinto de la Cámara los días 19 y 20 de diciembre, durante la 25° reunión del Período Legislativo del año 2017, como continuación de su 2° sesión extraordinaria. 

Luego del respectivo debate, el proyecto fue votado en forma general y particular. La primera votación obtuvo resultado afirmativo por el 60% de los legisladores presentes, mientras que el 34% votó de forma negativa y el 6% se abstuvo8. Si se analiza el comportamiento de los diputados al momento de votar el proyecto en general, se puede observar que el resultado de la votación sigue un criterio oficialismo/oposición, sin poder identificar claramente un sesgo que pudiera inferir una defensa a intereses regionales de las provincias productoras de combustibles fósiles, ubicadas principalmente en la región patagónica. Dentro de los votos afirmativos se registra el bloque PRO completo, junto con el bloque Justicialista, la Coalición Cívica, Córdoba Federal, Frente Cívico por Santiago, Movimiento Popular Neuquino, entre otros bloques aliados del oficialismo. 

Votaron de forma negativa los bloques de Frente para la Victoria, Frente de Izquierda de los Trabajadores, PTS-Frente de Izquierda, Libres del Sur y otros aliados de la oposición. Sólo se abstuvo el bloque de Peronismo Federal.   

En lo que refiere a la votación particular, los artículos presentes en el dictamen que hacían referencia al impuesto a los combustibles líquidos y el dióxido de carbono (artículos 131 a 153), fueron aprobados prácticamente sin objeciones. La excepción fue el bloque Justicialista, que votó de forma negativa los artículos 131 a 141 y algunas intervenciones de modificación. Además, el bloque Frente Renovador propuso un agregado al artículo 138 del dictamen, medida rechazada por el diputado informante, miembro del bloque PRO9.  

Además, es interesante remarcar que los artículos 146 y 147 del dictamen de Comisión requerían una mayoría absoluta por tratarse de la distribución de lo recaudado por el impuesto. Por este motivo, se empleó un método de votación nominal, permitiendo cotejar el voto de cada diputado. Aquí se puede observar que el criterio de votación fue nuevamente el alineamiento oficialismo-oposición, sin hacerse notable un sesgo de defensa a intereses por provincias, en particular aquellas que son productoras de combustibles fósiles, ubicadas mayormente en la región de la Patagonia10.  Nuevamente se advierte un voto afirmativo por los bloques PRO y sus aliados, voto negativo de los bloques de izquierda y abstención de todo el bloque de Frente para la Victoria. 

De este modo, las principales diferencias entre el proyecto girado por el PEN a Diputados y el proyecto aprobado por Diputados -previstas tanto en Comisión por dictamen como en el recinto- fueron las siguientes: 

  • El proyecto del PEN preveía aplicar un gravamen sobre todos los combustibles fósiles incluidos en la siguiente lista, en función de su potencial de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI): 
Gráfico 1. Combustibles fósiles sujetos al impuesto al carbono, según proyecto de ley redactado por el PEN. Fuente: Cámara de Diputados11.

 

Por su parte, el dictamen de Comisión excluyó de dicha lista al gas natural, al gas natural licuado, al gas licuado de petróleo y al aerokerosene. Además, tal como se puede observar a continuación, los montos de las tasas se redujeron considerablemente, en comparación con el Gráfico 112: 

Gráfico 2. Combustibles fósiles sujetos a la aplicación del impuesto, según el dictamen de Comisión de la Cámara de Diputados. Fuente: artículo 133, Dictamen de Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Senadores sobre el Proyecto de Ley de Reforma Tributaria.

 

  • El proyecto original establecía gravar los combustibles aplicando una tasa fija en pesos, equivalente a USD 25 por MTCO2e. La misma fue reducida al equivalente a un aproximado de USD 10 por MTCO2e a través del despacho de la Comisión.
  • El proyecto del PEN preveía que se lo facultara “para incorporar al gravamen hidrocarburos que fueran susceptibles de generar emisiones de Dióxido de Carbono, fijando una carga tributaria en relación con dichas emisiones y equivalentes a la de los productos gravados por la ley”. El párrafo fue descartado a pedido del bloque Peronista Federal13 14.  
  • El proyecto original preveía diferentes destinos para los ingresos generados a través del impuesto. En el caso de lo recaudado por el cobro del impuesto a los combustibles comprendidos entre los puntos a) e i) del Gráfico 1, el proyecto original preveía que tuviera como destino: Tesoro Nacional (10,40%), Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) –Ley 21.581 (15,07%), Provincias (10,40%), Sistema Único de Seguridad Social (28,69%), Fideicomiso de Infraestructura Hídrica (4,31%), Fideicomiso de Infraestructura de Transporte (28,58%) y Compensación Transporte Público (2,55%). En el caso de los combustibles fósiles que se encuentran entre los puntos j) y p) del Gráfico 1, se preveía que lo recaudado fuera utilizado: un 75% según lo establecido por la Ley 23.548 de Coparticipación Federal. Se preveía asimismo que el restante 25% fuera empleado en “programas y acciones del Poder Ejecutivo destinados a la promoción de energías renovables y eficiencia energética y otros programas específicos referidos a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el ámbito del Ministerio de Energía y Minería15.” Por su parte, el dictamen de Comisión de Diputados estableció que los fondos recaudados por el cobro del impuesto a los combustibles comprendidos entre los puntos a) e i) del Gráfico 1, tendrían el mismo destino que en el caso del proyecto original del PEN. No obstante, la recaudación proveniente de los combustibles comprendidos entre los puntos j), k) y l) sería distribuida según la Ley 23.548 de Coparticipación Federal. De este modo, el dinero recaudado del impuesto al dióxido de carbono no sería destinado total ni parcialmente a financiar ningún fondo o instrumento de incentivo o fomento a tecnologías limpias o tendientes a contrarrestar las externalidades ambientales negativas derivadas del uso de combustibles fósiles.
  • En lo que concierne a la aplicación del impuesto, el proyecto original del PEN preveía que el impuesto entraría en vigencia durante el mes de marzo de 2018 en el caso de los combustibles incluidos en los puntos a) a i) del Gráfico 1. En el caso de los combustibles restantes, el impuesto sería gravado de manera gradual a partir del 1 de enero de 2020, partiendo del 20% del monto de la tasa de cada combustible. Dicho monto se actualizaría a razón de 20 puntos porcentuales adicionales cada dos años, hasta llegar al 100% de la tasa en el año 2028. El proyecto aprobado por la Cámara de Diputados previó que el impuesto sería aplicado a partir de marzo de 2018 en el caso de los combustibles incluidos en los puntos a) a i). Los combustibles restantes quedan sujetos a un gravamen del 10% a partir del 1 de enero de 2019, que se incrementará en 10 puntos porcentuales por año hasta 2028, inclusive16.

Finalmente, el proyecto obtuvo la sanción de la Cámara de Diputados el 20 de diciembre con todas las modificaciones mencionadas, siendo girado a la Cámara de Senadores para su consideración y posterior sanción.

Trámite legislativo en la Cámara de Senadores

El proyecto de ley con media sanción de la Cámara de Diputados ingresó al Senado el mismo 20 de diciembre, y fue girado a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, donde permaneció hasta el 26 de diciembre, obteniendo dictamen de mayoría17. El dictamen de la Comisión, presidida por el bloque Frente PRO, recomendaba la aprobación del proyecto de ley tal como fue sancionada por la Cámara de Diputados18.

Durante el debate dentro del recinto, la ley sancionada por Diputados fue votada en general y en particular. En el primer caso, la votación resultó afirmativa por el 76% de los votos, con una lógica de voto por bloque19. En el caso de la votación nominal particular, el artículo fue aprobado por el 75%, nuevamente con una lógica de voto por bloque20.

De este modo, el proyecto de ley fue aprobado en su votación general, y el capítulo IV, referido a los impuestos a los combustibles y dióxido de carbono, también fue aprobado sin modificaciones. Luego de obtener la sanción del Senado, el proyecto fue girado al PEN para la posterior promulgación presidencial. Finalmente, el 28 de diciembre de 2017 fue promulgada la Ley 27.430 a través del Decreto 1112/1721.

Con el objetivo de complementar el análisis del proceso legislativo del proyecto de ley, se procedió a realizar entrevistas con funcionarios del Poder Ejecutivo y Legislativo que se vieron implicados en el proceso legislativo en cuestión. Esto resultó fundamental dada la escasez de información pública disponible para acceder a las negociaciones entre ambos poderes, así como entre bloques legislativos y a los debates en comisiones del Congreso Nacional. Se pudo acceder a funcionarios de diversos ministerios relevantes en la planificación y ejecución de política climática, energética y económica, y a legisladores que se desempeñan como autoridades de comisiones en el Congreso que poseen competencia en los temas abordados22

Conclusión

Según los datos recolectados a través del análisis del proceso legislativo y las entrevistas concedidas por funcionarios, podría afirmarse que el proyecto de ley redactado por el PEN no prosperó en su versión original principalmente por:

  1. Generar una percepción de peligro entre las empresas productoras de combustibles fósiles por un supuesto gran aumento en los precios de los combustibles; 
  2. La falta de una fuerza contrapuesta a los intereses de las empresas, capaz de generar incentivos en los diputados y senadores a través de reclamos, instalando la temática en la agenda de los medios. Según los funcionarios entrevistados, dicha fuerza podría haberse expresado a través de actores e instituciones de la sociedad civil y ONG ambientalistas, entre otros; 
  3. La gran presión ejercida por los productores de gas para que este combustible quedase exento del gravamen, y el interés del Gobierno nacional en preservar su relación con provincias productoras. Según los entrevistados, dichos intereses fueron mayormente representados por miembros de bloques opositores;
  4. El poco interés y gran desconocimiento de los legisladores sobre la cuestión climática, que no originó una fuerte defensa del proyecto de ley original;
  5. La falta de jerarquización de la temática climática en la agenda política de altos funcionarios del PEN;
  6. La falta de ordenamiento y coordinación en el trabajo entre las diversas reparticiones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, de modo que cada organismo pueda colaborar en el manejo de las cuestiones de cambio climático desde sus competencias temáticas.

No obstante, y dado el panorama descrito, se concluye que el impuesto pudo ser aprobado gracias a los siguientes factores:

  1. A diferencia de otras leyes comprendidas en el paquete de Reforma Tributaria, en este caso fue la lógica gobierno/oposición la que guió el comportamiento de los legisladores en ambas cámaras, y no un criterio provincial o regional. Según lo manifestado por funcionarios, esto puede relacionarse con el bajo interés de los legisladores en un debate en torno a un impuesto ambiental y un gran interés del PEN en sancionar un impuesto al carbono, alentado por el requisito de la sanción de impuestos ambientales para poder dar comienzo al proceso de admisión como miembro de la OCDE;
  2. El apoyo del ex Ministerio de Energía y del Ministerio de Hacienda en la sanción del impuesto, dada la importancia relativa de ambas instituciones en términos políticos y de toma de decisiones relevantes y su vínculo con actores relevantes del sector privado;
  3. El interés personal de algunos funcionarios en la temática ambiental y tributaria y la necesidad de crear nuevas fuentes de financiamiento para el sector público. Esto se puede interpretar como una “ventana de oportunidades” para implementar medidas de política pública que, como en este caso, beneficien a amplios sectores de la sociedad como el cuidado del medioambiente. 
  1. Su título completo es “Ley de Reforma del Régimen Impositivo y del Régimen Penal Tributario; Establecimiento del Revalúo Impositivo Contable y la Unidad de Valor Tributaria, y Modificación de la Ley de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica” (Ley 27.430).
  2. https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2017/PDF2017/TP2017/0020-PE-2017.pdf
  3. Ley 27.430, artículo 132. http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/305000-309999/305262/texact.htm
  4. Ley 27.430, artículo 139.
  5. La tonelada de carbono equivalente es una unidad de medida que ayuda a calcular el impacto que puede tener cualquier actividad en términos de los gases de efecto invernadero.
  6. https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dcomisiones/periodo-136/136-4.pdf
  7. Dictamen de mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados. Orden del Día N° 4 https://www.hcdn.gov.ar/secparl/dsecretaria/s_od/ordenes-del-dia.html#
  8. Ver resultados de la votación general en: https://votaciones.hcdn.gob.ar/votacion/3731 O disponible en https://votaciones.hcdn.gob.ar/
  9. Ver video de la sesión: https://youtu.be/y5k6qsukYTI Ver versión taquigráfica de la sesión: https://www4.hcdn.gob.ar/sesionesxml/provisorias/135-25.htm
  10. Votación nominal disponible en https://votaciones.hcdn.gob.ar/votacion/3734 O en https://votaciones.hcdn.gob.ar/
  11. Ver Proyecto de Ley de Reforma Tributaria enviada por el PEN a la Cámara de Diputados Cámara de Diputados de la Nación, Mensaje N° MEN-2017-126-A PN-PTE. Artículo 137, p. 94. https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2017/PDF2017/TP2017/0020-PE-2017.pdf
  12. Ver Dictamen, OD N°4, p. 46. Buscar en: https://www.hcdn.gov.ar/secparl/dsecretaria/s_od/ordenes-del-dia.html#
  13. Ver debate en el recinto, intervención del diputado Diego Bossio (Fragmento de 9:48:52 a 9:49:35). https://youtu.be/y5k6qsukYTI
  14. 14. Cámara de Diputados de la Nación. Ver artículo 142, op. cit. Dictamen de mayoría, Orden del Día N°4 de 2017 (13 de diciembre de 2017). https://www.hcdn.gov.ar/secparl/dsecretaria/s_od/ordenes-del-dia.html#
  15. 15. Ver Proyecto de Ley de Reforma Tributaria enviada por el PEN a la Cámara de Diputados. Cámara de Diputados de la Nación, Mensaje N°MEN-2017-126-A PN-PTE. Artículo 140, p. 97. https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2017/PDF2017/TP2017/0020-PE-2017.pdf
  16. Cámara de Senadores de la Nación. Expediente CD 78/17, artículo 148, p. 159. http://www.senado.gov.ar/parlamentario/parlamentaria/exp
  17. Cámara de Senadores de la Nación. http://www.senado.gov.ar/parlamentario/comisiones/verExp/78.17/CD/PL
  18. Cámara de Senadores de la Nación. http://www.senado.gov.ar/parlamentario/comisiones/verExp/78.17/CD/PL
  19. Cámara de Senadores de la Nación. Ver resultados de la votación general nominal, Orden del Día 1057 Y CD -82/17. http://www.senado.gov.ar/parlamentario/parlamentaria/ordenDelDiaResultado
  20. Cámara de Senadores de la Nación. Ver resultados de la votación particular nominal, Orden del Día 1057 Y CD -82/17 http://www.senado.gov.ar/parlamentario/parlamentaria/ordenDelDiaResultado
  21. Ver Decreto: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/305000-309999/305263/norma.htm
  22. Por cuestiones de confidencialidad y pedido expreso, se procede a no citar las fuentes con nombre y apellido.
Bibliografía:

Cámara de Diputados de la Nación:

Dictamen de Comisión de Presupuesto y Hacienda Cámara de Diputados (Orden del Día N°4, año 2017) https://www.hcdn.gov.ar/secparl/dsecretaria/s_od/ordenes-del-dia.html#

Grabación debate Cámara de Diputados. Sesión extraordinaria, 19 y 20 de diciembre de 2017
https://youtu.be/y5k6qsukYTI

Proyecto de ley del Poder Ejecutivo enviado a la Cámara de Diputados (0020-PE-2017) https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2017/PDF2017/TP2017/0020-PE-2017.pdf

Versión taquigráfica de la 25° sesión de Cámara de Diputados de 2017. Sesión extraordinaria, 19 y 20 de diciembre de 2017.
https://www4.hcdn.gob.ar/sesionesxml/provisorias/135-25.htm

Cámara de Senadores de la Nación:
Acta de Votación General – Orden del Día y CD 82/17 (27 de diciembre de 2017). 

Acta de Votación N°1 (Disponible en el Anexo del Documento, página 176)
http://www.senado.gov.ar/parlamentario/sesiones/27-12-2017/19/downloadTac

Acta de Votación Particular – Orden del Día y CD 82/17 (27 de diciembre de 2017). 

Acta de Votación N°5 (Disponible en el Anexo del Documento, página 180)
http://www.senado.gov.ar/parlamentario/sesiones/busqueda 

Debate Cámara de Senadores. Sesión extraordinaria, 27 de diciembre de 2017
https://youtu.be/y5k6qsukYTI

Decreto del Poder Ejecutivo 1112/17 – Promulgación Ley 27.430
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/305000-309999/305263/norma.htm 

Dictamen de Comisión de Presupuesto y Hacienda Cámara de Senadores – Orden del Día N°1057/2017 (N), sobre Expediente CD-78/17-PL 

Descarga disponible en:
http://www.senado.gov.ar/web/proyectos/verExpe.php?origen=CD&nro_comision=&tipo=PL&numexp=78/17&tConsulta=4

Nota de la Asociación de Distribuidores de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGEERA) a legisladores y funcionarios nacionales
http://www.calivillalonga.com.ar/impuesto-al-co2-reflexiones-ageera-debate/

Versión taquigráfica de la sesión de Cámara de Senadores del 27 de diciembre de 2017
Sesión extraordinaria, 27 de diciembre de 2017.
http://www.senado.gov.ar/parlamentario/sesiones/busqueda 

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