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1.4.1 Incineración de basura: yendo a contramano de la sustentabilidad

RESUMEN EJECUTIVO

En las grandes ciudades de nuestro país y de la región latinoamericana, frente a la creciente cantidad de residuos que se generan, y la consecuente demanda de espacios para su disposición final (vertederos o rellenos sanitarios), ha resurgido la discusión de la implementación de tecnologías de incineración como posible solución o alternativa.

La incineración o combustión de residuos sólidos urbanos -que había sido prohibida hace más de una década por la Ley 1854 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA)- fue este año habilitada a través de la modificación de dicha norma1;  propuesta impulsada por el Poder Ejecutivo de la CABA. 

La incineración reapareció en la región bajo la lógica de la “termovalorización” o “Waste to Energy” (WtE), que incluye la recuperación de energía generada en la combustión y su posterior comercialización o aprovechamiento. Si bien algunas de estas tecnologías se vienen utilizando en Europa hace muchos años, en la actualidad están cuestionadas básicamente por la competencia que representan para el reciclado y la recuperación de recursos, como así también por las consecuencias ambientales y afectaciones a la salud que acarrean. 

En este artículo se aportan al debate ocho razones para rechazar la incineración de residuos con recuperación de energía en la CABA y en cualquier parte de nuestro país donde se promueva su instalación. La incineración de residuos no es una fuente de energía renovable ni limpia, compite con el reciclado y es contraria a la economía circular, es una tecnología cara para generar energía y tratar residuos, genera cenizas contaminantes y otros residuos, destruye fuentes de trabajo, es una tecnología vieja y genera emisiones de gases de efecto invernadero.

La incineración de Residuos Sólidos Urbanos (RSU) no puede ser considerada como una fuente de energía renovable limpia

Desde el punto de vista fáctico

Existe una serie de consideraciones que impiden postular a la termovalorización como unabfuente de energía renovable y limpia.

Los RSU no son recursos renovables. Están compuestos por materiales heterogéneos, entre ellos descartes derivados del petróleo, como los plásticos, y por otros materiales como vidrio, papeles y cartón, que provienen de otros recursos naturales finitos.

Quemar este tipo de materiales para producir energía no tiene como objetivo minimizar la generación de RSU, sino que por el contrario crea una demanda adicional para generar cada vez más cantidad de residuos. Ello obstaculiza los esfuerzos que se realizan para minimizar su generación, tal como lo dispone la Ley 25.916 y las mejores prácticas disponibles en la gestión de RSU, al tiempo que limita muy fuertemente las posibilidades de desarrollo de la economía del reciclado, por cuanto un gran porcentaje de los residuos que se disponen en incineradores y rellenos sanitarios se pueden reutilizar, reciclar y compostar2.

ECOPEK: Planta de reciclado de Pet, provincia de Buenos Aires. (Crédito: ECOPEK).

Por otra parte, la incineración de residuos tampoco puede ser considerada como una fuente de generación de energía limpia, ya que produce emisiones de gases de efecto invernadero y otros que pueden afectar la salud. Asimismo, como la basura no desaparece, en los procesos de combustión se generan gran cantidad de cenizas que, de acuerdo a la composición de los residuos incinerados, generalmente resultan tóxicas y se convierten en residuos peligrosos (ver puntos 6 y 7).

Desde el punto de vista legal

Tanto la Ley 26.190 que establece el Régimen de Fomento Nacional para el uso de fuentes renovables de energía destinada a la producción de energía eléctrica, como su modificatoria, la Ley 27.191, no consideran a la incineración de residuos como una fuente de energía renovable.

El artículo 4 inciso a) de la Ley 26.190 (modificado por el artículo 2 de la Ley 27.191) dice: “las fuentes renovables de energía no fósiles idóneas para ser aprovechadas de forma sustentable en el corto, mediano y largo plazo: energía eólica, solar térmica, solar fotovoltaica, geotérmica, mareomotriz, undimotriz, de las corrientes marinas, hidráulica, biomasa, gases de vertedero, gases de plantas de depuración, biogás y biocombustibles, con excepción de los usos previstos en la Ley 26.093.”

Por otro lado, la ley no otorga a la autoridad de aplicación (Ministerio de Energía y Minería

de la Nación) la facultad de modificar esta lista, ni de incluir ninguna otra fuente de generación vía decreto o resolución (artículo 6 de la Ley 26.191, sin modificación en la Ley 27.190).

Vale decir que la única fuente renovable de energía proveniente de residuos es la fracción orgánica pura (biomasa), a través de la que se genera biogás. Al día de hoy, rellenos sanitarios como Norte III de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) en José León Suárez, o el relleno de Ricardone cercano a la ciudad de Rosario, están produciendo biogás a partir del gas metano generado por los residuos orgánicos y han entrado al Programa RenovAr, creado a partir de la sanción de la Ley 27.191.

Por otra parte, teniendo en cuenta el considerable aporte de la fracción orgánica a los residuos dispuestos en los rellenos sanitarios, resulta evidente la importancia de comenzar a desviar esta fracción mediante métodos más sustentables que conviertan los restos orgánicos en un producto beneficioso como puede ser el abono orgánico.

 La incineración de basura compite con el reciclado y la economía circular

La generación de energía a partir de RSU compite necesariamente con la minimización en la generación de residuos, el reuso y el reciclaje. En primer lugar, para funcionar, las plantas incineradoras conocidas como WtE deben alcanzar determinado nivel calorífico. Es la fracción de los residuos reciclables (especialmente plásticos, papel, cartón y madera) la que garantiza alcanzar altos niveles de unidades de energía.

En segundo lugar, y a raíz de su posibilidad de generar energía, las empresas que invierten en estas plantas firman contratos para vender la electricidad o calor que generan con plazos que van desde los 10 a los 30 años3. Estos contratos obligan a un abastecimiento de basura constante, lo que colisiona con políticas de gestión que respeten la jerarquía de tratamiento de residuos.

Gráfico 1. Jerarquía para el tratamiento de los RSU.

El paradigma de la economía circular

La economía circular está creciendo en todo el mundo al compás de la evidencia creciente de que estamos sobrepasando los límites de regeneración planetaria. El sistema de producción vigente basado en un modelo lineal de extraer, fabricar, consumir, tirar, al cual la incineración le resulta funcional, no es sostenible en el tiempo. Es necesario un cambio de modelo hacia la circularidad, donde los recursos (bio-degradables) se regeneren dentro del ciclo biológico o se recuperen (reciclen) y restauren en un ciclo técnico.

En una verdadera economía circular el uso sustituye al consumo: los residuos y el uso de recursos se reducen al mínimo. Los recursos se conservan dentro de la economía cuando un producto ha llegado al final de su vida útil, con el fin de volverlos a utilizar repetidamente y seguir creando valor. En este nuevo esquema, los residuos pasan de ser una externalidad del proceso a ser su centro, ya que se convierten en las materias primas de un nuevo ciclo. 

Mientras el objetivo de la economía circular es mantener los materiales el mayor tiempo posible dentro del circuito productivo, el de las plantas WtE es abastecerse continuamente de residuos de buena calidad para incorporarlos en el ciclo de generación de energía y cumplir con los contratos de abastecimiento.

La incineración de basura con recuperación de energía es una tecnología cara

Como fuente de generación de energía

La Corporación Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ, por sus siglas en alemán)4, en su informe “Waste-to-Energy options in municipal solid waste management. “A guide for decision makers in developing and emerging countries”5 de 2017, señala que la tecnología de incineración de basura denominada WtE requiere recursos financieros significativos, y que una financiación segura y sostenible para la operación y el mantenimiento es clave para su funcionamiento. En este sentido, los especialistas resaltan que “si el municipio no puede financiar su actual sistema de recolección y tratamiento de residuos de forma continua, debería reconsiderar la construcción de una planta WtE”6, ya que los ingresos por la venta de energía no alcanzan a cubrir los costos. Es decir, los costos de capital y operación de estas plantas son altos y no se debería esperar que sean financiados totalmente por la venta de energía a precios de mercado, lo que requeriría el apoyo del gobierno con subsidios para mantenerse funcionales. Según la GIZ, para avanzar con plantas como estas, debería realizarse una previsión realista de los ingresos generados a través de la venta de energía y buscar esquemas de financiamiento adicionales y muy robustos.

Altos costos de inversión de capital

El costo de inversión por kilovatio de capacidad instalada (USD/kW) de las plantas WtE resulta muy elevado si se lo compara con otras fuentes de generación de energía. 

De acuerdo a los datos publicados por la U.S. Energy Information Administration (EIA), perteneciente al Departamento de Energía de los EEUU, en su informe “Capital cost estimates for utility scale electricity generating plants” de 20167, el costo de inversión de capital para esta tecnología es superior a todas las demás fuentes, incluyendo la energía solar fotovoltaica, la eólica “on shore”, y otras8.

Tabla 1. Costos de capital estimados comparativos 2013-20169

Subsidios

Como se señaló más arriba, y de acuerdo a la guía de GIZ, los costos de capital y operación de las plantas WtE son altos y no se puede esperar que sean financiados totalmente por la venta de energía a precios de mercado. Es por eso que la incineración de residuos con recuperación de energía ha ganado terreno en aquellos países donde ha recibido subsidios, especialmente a la energía generada bajo la figura de renovable.

Algunos países de la Unión Europea (UE) junto con Japón y más recientemente China encabezan la tabla de subsidios otorgados para la generación de energía mediante la combustión de RSU10.

No obstante ello, en enero de 2018, el Parlamento Europeo modificó la Directiva Marco de Energías Renovables de la Unión, quitando los subsidios a la energía proveniente de los residuos mixtos (mezclados)11. La decisión está basada principalmente en la sobrecapacidad instalada de incineradores, y la competencia probada que estos generan con la recuperación de materiales a través del compostaje y el reciclado.

La incineración de basura con recuperación de energía genera escasos puestos de trabajo y amenaza los existentes

Las plantas de incineración o termovalorización de residuos requieren grandes montos de inversión pero generan un nivel de empleo muy bajo. Entre los distintos tipos de tratamiento de RSU, la incineración es el que requiere mayor inversión de capital, pero menos puestos de trabajo genera. Por otra parte, los residuos que son eliminados por la  incineración contienen recursos que son sustraídos al sector productivo del reciclado, una industria que genera niveles de empleo significativamente superiores a cualquier tecnología de termovalorización.

En términos económicos y sociales, son numerosos los beneficios del reciclado por sobre la incineración o la disposición en vertederos. El reciclaje es un motor para la creación de empleo, ahorra energía, provee materias primas valiosas a la industria y puede activar sectores de la economía a través de la fabricación de productos reciclados.

Diferentes estudios12 de EEUU y el Reino Unido demuestran que por cada tonelada de material procesado, el reciclaje proporciona aproximadamente 10 veces más empleo que la incineración o la disposición final en vertedero. Los datos del “Institute for Local Self-Reliance”, citados por la Environmental Protection Agency (EPA)13, muestran la generación de empleo de acuerdo al tipo de operación para los RSU y el material tratado. Mientras que la industria del reciclado del plástico emplea 93 personas cada 10.000 t tratadas, las operaciones de disposición final en vertedero o incineración destinadas a eliminar la misma cantidad de residuos, emplean tan solo a 1 persona. 

En Argentina, si bien no existen datos oficiales sobre la distribución del empleo en la gestión integral de los RSU, solo en la CABA los cartoneros que recogen los residuos secos (reciclables) superan las 5300 personas14. Existen doce Cooperativas de Cartoneros que brindan el servicio público de recolección de materiales secos en la CABA, que podrían ver afectadas sus fuentes de trabajo. La Universidad Nacional de Cuyo relevó en la provincia de Mendoza más de 1000 cartoneros15. En Rosario, el Movimiento de Trabajadores Excluidos (MTE) estima que el conjunto de cartoneros alcanza a 3000. Este fenómeno se repite en otros centros urbanos de diferentes provincias como Córdoba, Misiones y Buenos Aires.

Estos sectores que se encargan de la recolección, clasificación y procesamiento para el reciclado competirán por los mismos recursos que las plantas incineradoras, dado que los materiales de mayor poder calorífico que suelen utilizar los incineradores resultan ser los mismos que pueden ser reinsertados en la industria del reciclado.

La incineración con recuperación de energía es una tecnología antigua

Desde hace varias décadas, en países de América Latina y Asia, las compañías de tratamiento de residuos buscan promover la incineración como una solución superadora a los rellenos sanitarios. Dicha solución es presentada, además, como tecnologías de última generación que han sido largamente probadas en países del primer mundo. Asimismo, manifiestan que son herramientas que permiten disminuir emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que producen los rellenos sanitarios y generar energía “verde”.

Sin embargo, ante los nuevos desafíos que imponen el cambio climático, la contaminación y la sobreexplotación de los recursos naturales, en varios países se están tomando rumbos contrarios a la incineración. Eso es lo que sucede en UE, así como en algunas ciudades de EEUU, donde se está desalentando la incineración como fuente de energía renovable e impulsando la economía circular para fortalecer la prevención y el reciclaje de RSU:

  • En Europa, en enero de 2018, el Parlamento Europeo modificó la Directiva Marco de Energías Renovables, quitando los subsidios a la energía proveniente de los residuos mixtos16. De esta forma se alinea a la Directiva de Energías Renovables con la economía circular;
  • Previo a ello, a finales de 2015, la Comisión Europea había adoptado un Plan de Acciones para la Economía Circular. Entre el paquete de medidas presentado se crea una plataforma financiera para la economía circular con el Banco Europeo de Inversiones, se ofrece orientación a los Estados miembros sobre la transformación de residuos en energía, y se propone la revisión de la normativa relacionada17. Para ello, a principios de 2017 se dictó la “Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento y al Consejo Europeo”, sobre el papel de la transformación de los residuos en energía18. La misma destaca que la piedra angular de la política y la legislación en materia de residuos en la UE es la jerarquía de manejo de los residuos, por ende, se debe aumentar la prevención, la reutilización y el reciclado en lugar de invertir en tecnologías de incineración o disposición. Desde el punto de vista climático, la eliminación, ya sea en vertederos o mediante incineración con escasa o nula recuperación de energía, es la opción menos favorable para reducir las emisiones de GEI.
  1. La incineración con recuperación de energía es contaminante

Los incineradores, con y sin generación de energía, producen emisiones tóxicas y representan riesgos significativos para la salud y el ambiente de las comunidades cercanas a sus áreas de emplazamiento19. Los residuos no desaparecen con la combustión, con ningún tipo de tecnología; solo se transforman en gases, líquidos y cenizas. Esta transformación   produce además compuestos nuevos, aún más tóxicos que los desechos que se trata de eliminar.

Asimismo, son fuentes de contaminación ambiental. Una de las preocupaciones principales en las emisiones de la incineración radica en la creación y liberación de las dioxinas y furanos. Estas sustancias conocidas como Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs), reguladas por la Convención Internacional de COPs y que nuestro país ha adoptado mediante la Ley 26.011, son altamente tóxicas y pueden viajar largas distancias, tardan mucho en degradarse, y se acumulan en los organismos vivos aumentando su concentración a través de la cadena alimentaria. Las dioxinas pueden provocar problemas de reproducción y desarrollo, afectar el sistema inmunitario, interferir con el sistema hormonal y causar cáncer20. La larga lista de contaminantes emitidos por los incineradores incluye metales pesados como cadmio, plomo, mercurio, cromo y cobre, entre otros.

  1. La incineración de basura con recuperación de energía genera otros residuos: residuos peligrosos

La incineración frecuentemente se muestra como una solución para la gestión de los residuos y una opción superadora a los vertederos, dado que supuestamente elimina los residuos. Sin embargo, en los hechos solo reduce su volumen al costo de transformarlos en residuos peligrosos. Debido a la presencia de compuestos tóxicos, las cenizas deben ser reguladas bajo la Ley Nacional 24.051; por tanto es necesario además un relleno de seguridad para disponerlas.

Se estima que los residuos de la incineración equivalen a entre un 25 y un 35% en peso de los residuos que se sometieron a combustión. En algunos casos pueden alcanzar hasta un 40%, en diferentes formas21.

El proceso de combustión de RSU en los incineradores deja dos tipos de cenizas:  las cenizas de fondo o escorias (20 a 30% del residuo), que son aquellas que quedan en los hornos, y las cenizas volantes que pueden quedar en los filtros (1 a 3%) y/o ser emitidas al ambiente en el caso de las partículas más livianas o nano partículas, que no alcanzan a ser detectadas y capturadas por los sistemas de control, y en condiciones de funcionamiento irregular de los hornos. A su vez, también existen efluentes líquidos con sustancias tóxicas provenientes del lavado de gases. Se estima que entre un 2 a 5% de los residuos totales provienen de los sistemas de control de contaminación del aire.

Asimismo, las cenizas contienen dioxinas, furanos y una amplia gama de compuestos orgánicos persistentes. Las cenizas volantes y los residuos provenientes de los sistemas de control tienen en general concentraciones más altas de compuestos tóxicos.

  1. La incineración de basura emite GEI

La incineración de residuos para generación de energía no es una fuente limpia (ver punto 1), entre otras cosas por generar emisiones de GEI. Y esto es especialmente evidente si se la compara con otras fuentes convencionales de generación de energía. 

De acuerdo al “Sound Resource Management Group”22 la basura que se quema emite 1,5 veces más dióxido de carbono (CO2) por kw/h que el carbón, y tres veces más que el gas natural. Por otro lado, y en comparación con las emisiones de los rellenos sanitarios, el grupo señala que los estudios que afirman que las plantas de termovalorización de residuos reducen de manera significativa las emisiones de GEI con respecto a los vertederos, normalmente no cuentan todo el CO2 que emiten dichas plantas. También basan sus comparaciones, en parte, en vertederos que no capturan metano, no generan energía o hacen mal su trabajo.

Conclusiones

La modificación de la Ley 1854 de la CABA – habilitando la  incineración con recuperación de energía- no sólo va a contramano de las políticas de economía circular que se están adoptando internacionalmente, que ponen un énfasis mucho mayor en la prevención y la recuperación sostenible de residuos a través de la reutilización, el reciclaje y el compostaje,  sino que ha generado un rotundo rechazo en casi todos los sectores que hoy forman parte de la gestión de los residuos sólidos urbanos en todo el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). 

Si bien es necesario mejorar los circuitos de manejo de residuos sólidos urbanos teniendo en cuenta el contexto metropolitano, no solo en el AMBA sino en otras áreas metropolitanas del país, la pregunta que debemos formularnos es si la incineración de residuos es el camino más apto para mejorar, o por el contrario será un obstáculo que retrasará por tres décadas las políticas verdaderamente sustentables de manejo de residuos.

Que el estado actual de la gestión de los RSU no sea el deseable no significa que haya que alterar el orden de la jerarquía que debe regirla. Se debería antes repensar el actual sistema y fortalecerlo con herramientas como las normativas de Responsabilidad Extendida del Productor para ordenar y garantizar la minimización en la generación de residuos, e invertir en circuitos de recolección diferenciada, reciclado de materiales y compostaje o digestión anaeróbica de orgánicos separados en origen.

Apostar por la incineración en este contexto implica elegir de manera poco inteligente la opción más cara, más contaminante, menos eficiente y menos sensata en términos de generación de empleo y de conservación de recursos para privilegiar una tecnología por encima de un modelo verdaderamente sostenible y con mayor igualdad social. 

  1. Actual Ley 5966 CABA.
  2. GAIA (2012) “Incineración de residuos: mitos y verdades”. Disponible en: https://basuracerochile.files.wordpress.com/2016/04/mitos-y-verdades-espac3b1ol-sept-2012.pdf
  3. Publimetro (2017) “Por estas razones expertos consideran que incinerar basura será un peligro para la CDMX”. Disponible en: https://www.publimetro.com.mx/mx/noticias/2017/11/27/estas-razones-expertos-consideranincinerar-basura-sera-peligro-la-cdmx.html
  4. La Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) es una agencia del Gobierno Federal Alemán, especializada en la cooperación técnica para el desarrollo sostenible en todo el mundo.
  5. GIZ (2017) “Waste-to-Energy options in municipal solid waste management. A guide for decision makers in developing and emerging countries”. Disponible en: https://www.giz.de/en/downloads/GIZ_WasteToEnergy_Guidelines_2017.pdf
  6. Giz (2017) “Waste-to-Energy options in municipal solid waste management. A guide for decision makers in developing and emerging countries”, p. 8 y 18.
  7. U.S. Energy Information Administration (EIA) (2016) “Capital cost estimates for utility scale electricity generating plants”, Departamento de Energía de los EEUU, Washington DC.
  8. EIA (2016) Overnight capital cost, comparison with 2013 estimates.
  9. Informe completo en: https://www.eia.gov/analysis/studies/powerplants/capitalcost/pdf/capcost_assumption.pdf
  10. En países de la UE y Japón, las restricciones en materia de extensión de territorios para establecer sistemas de disposición final de RSU ha sido una de las claves de la elección de la tecnología de WtE.
  11. Zero Waste Europe (17/01/2018) “The European Parliament halts perverse subsidies to energy from mixed waste”. Disponible en: https://zerowasteeurope.eu/2018/01/the-european-parliament-halts-perverse-subsidies-toenergy-from-mixed-waste/
  12. US (CASCADIA, 2009), UK (GRAY, 2002), WRAP (2006), Citado en Friends of the Earth (2010) “More jobs and less waste”
  13. United States Environmental Protection Agency (EPA) (2009) “Pay as you throw”. Disponible en: https://archive.epa.gov/wastes/conserve/tools/payt/web/pdf/spring09.pdf
  14. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires: “¿Por qué debemos separar? Cooperativas de recicladores urbanos”. Disponible en: http://www.buenosaires.gob.ar/ciudadverde/separacion/porque-debemos-separar/cooperativasde-recicladores-urbanos
  15. Mendoza Post (07/09/2017) “En Mendoza hay más de mil cartoneros, según un relevamiento”. Disponible en: http://www.mendozapost.com/nota/71058-en-mendoza-hay-mas-de-mil-cartoneros-segun-unrelevamiento/
  16. Zero Waste Europe (17/01/2018) “The European Parliament halts perverse subsidies to energy from mixed waste”. Disponible en: https://zerowasteeurope.eu/2018/01/the-european-parliament-halts-perverse-subsidies-toenergy-from-mixed-waste/
  17. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las regiones (12/2015) Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:8a8ef5e8-99a0-11e5-b3b7-01aa75ed71a1.0011.02/DOC_1&-format=PDF
  18. Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Sobre la aplicación del plan de acción para la economía circular. Disponible en: http://www.mapama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/economiacircular/informecomevolucionplandeaccion_tcm30-425899.pdf
  19. Ver apartado Estudios Científicos Sobre Riesgo y Daño en la Salud Humana en “Por qué No a la Incineración”. Heinrich Böll Stiftung Cono Sur, Colectivo Viento Sur, GAIA, Basura Cero Chile (04/2017). Disponible en: http://www.no-burn.org/wp-content/uploads/Cartilla-XQNO.pdf
  20. Organización Mundial de la Salud (OMS) Disponible en: http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs225/es/
  21. Petrlik, J.; RyDer, R. A. (2005) “After Incineration: The Toxic Ash Problem”, IPEN. Disponible en: http://ipen.org/sites/default/files/documents/ipen_incineration_ash-en.pdf
  22. Morris, J. (2010), Op. Cit.

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