RESUMEN EJECUTIVO
Cuando se menciona el término desarrollo, es necesario tomar en consideración no sólo el impacto que actividades como la minería, los hidrocarburos y la agricultura tienen sobre indicadores como el PBI o la balanza comercial, sino también incluir el impacto sobre indicadores vinculados al desarrollo humano y que midan el deterioro de los recursos naturales.
En 2017, el 33% de los bienes y servicios producidos en Argentina dependían directamente de los recursos naturales o de manufacturas derivadas de los mismos. Existe una correlación positiva entre complejidad económica y mejora de ingresos. No pareciera ser el camino a recorrer por nuestro país, donde el 67% de las exportaciones deriva principalmente del sector agropecuario y de combustibles, ambos altamente dependientes y directamente vinculados a la explotación de los recursos naturales.
Para romper con este proceso, es necesario transformar la estructura productiva, creando nuevos sectores de alta complejidad vinculados a la innovación, que guardan poca relación con la profundización de un esquema con Vaca Muerta a la cabeza.
Introducción
La “paradoja de la abundancia” o “la maldición de los recursos naturales” es una teoría que vincula la dotación de los recursos naturales de los países y su desarrollo; indica que los países con abundantes recursos naturales tienen un menor desarrollo económico y social que los países con menos recursos.
Como ejemplo se menciona a países como Canadá, Australia, Nueva Zelanda y los escandinavos (Noruega, Suecia, Finlandia y Dinamarca), que han explotado sus recursos naturales para generar encadenamientos hacia sectores de altísimo valor agregado y complejidad tecnológica, como algunos nichos de la industria manufacturera y servicios intensivos en conocimiento (Schteingart y Coatz, 2015). Sin embargo, esta estrategia de desarrollo contrasta con otras, como las de Arabia Saudita o Nigeria (entre otros), en que la abundancia de los recursos naturales no generó los círculos virtuosos, debiendo tener en cuenta otras variables que reflejan la evolución diferencial, como la geopolítica, el contexto global y la capacidad tecnológica (Schteingart y Coatz, 2015).
La mayoría de los países no perciben el valor total por sus recursos naturales. Como ejemplo se puede mencionar el problema que confronta un país que decide entregar sus recursos naturales al sector privado, para que éste los explote, basado en supuestos como mayores incentivos para ser eficiente y acceso a mejores tecnologías, la misma premisa en la que se basa el Consenso de Washington para fomentar la privatización en distintos sectores de la economía (Stiglitz, 2008).
Sin embargo, existe un conflicto fundamental entre el sector privado y el público: el objetivo del sector privado es maximizar sus beneficios, es decir, minimizar lo que se le paga al Estado por la explotación de los recursos naturales, además de contar asimetrías en términos de capacidad de negociación y en acceso a la información. Asimismo, muchos de los países que han logrado obtener el valor total por sus recursos naturales tienen empresas estatales, aunque puede que constituyan una excepción y no la regla (Stiglitz, 2008).
Según datos del Banco Mundial (2018) los recursos naturales tienen mayor importancia en los países de bajos ingresos, donde estos representan el 47% de su riqueza. Pero no hay una relación directa entre liquidar estos recursos para crear otros activos que los acerquen a mayores niveles de desarrollo. El trabajo estima que en 2014 el capital natural1 por persona en los países de ingresos altos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fue tres veces mayor que en los países de ingresos bajos, aunque la participación del capital natural en los países de altos ingresos de la OCDE fue solo del 3%.
¿Por casa cómo andamos? El caso de Argentina
Para medir la importancia relativa de los recursos naturales en la economía argentina se puede analizar la composición de algunos indicadores netamente económicos como son el producto bruto interno (PBI)2, la balanza comercial3 y la recaudación del Estado.
Si se analiza el valor bruto de producción a precios básicos por rama de actividad económica (a precios constantes de 2004) se observa que el porcentaje de actividades vinculadas directamente a los recursos naturales ha mostrado una tendencia a la disminución. Vale mencionar que, al estar expresado en valores monetarios, los mismos son muy dependientes de los precios internacionales y sus fluctuaciones. En 2017, el 33% de los bienes y servicios producidos en Argentina dependían directamente de los recursos naturales o de manufacturas derivadas de los mismos.
Gráfico 1: Valor bruto de producción derivado directamente de recursos naturales
Fuente: INDEC, 2018b (Valores anuales en millones de pesos a precios de 2004)
Este dato lleva a analizar la complejidad de nuestra economía, que no es “un síntoma o una expresión de prosperidad, sino que es un motor de la misma” (Hausmann e Hidalgo, 2009). Al respecto, el Índice de Complejidad Económica mide la intensidad de conocimiento de una economía tomando en cuenta la intensidad de conocimiento de los productos que exporta.
Según el Atlas de Complejidad Económica de la Universidad de Harvard4, Argentina se encuentra en el puesto 83 (de 127 en total) entre Marruecos y Kazajistán, con una caída de 27 puestos desde el inicio del trabajo en 1995. Esto indica que la economía nacional se ha vuelto menos compleja, en el camino contrario de los trabajos que indican que hay una correlación entre complejidad económica y mejora de ingresos (Hausmann e Hidalgo, 2009).
Por lo tanto, al analizar la balanza comercial, que es considerada como un indicador de la estructura productiva del país5, mayor importancia ganan los recursos naturales. Al analizar la misma (con datos a noviembre de 2018) se puede ver que ésta arroja valores deficitarios, es decir, que han salido más divisas que aquellas que ingresaron. Ello se debe a que las importaciones son productos de mayor valor agregado frente a exportaciones de menor valor, principalmente derivadas del sector agropecuario y de combustibles, ambos altamente dependientes y directamente vinculados a la explotación de los recursos naturales, con un 67% de las mismas. Es decir, que dependemos de los recursos naturales para el ingreso de divisas.
Gráfico 2: Composición de las exportaciones (Ene-Nov 2018)
Fuente: INDEC, 2018c
Gráfico 3: Composición de las importaciones (Ene-Nov 2018)
Fuente: INDEC, 2018c
El problema es que la elasticidad-producto de las exportaciones es menor a la de las importaciones6 y con esto mientras más se busca crecer, tanto más crecen las importaciones, con lo cual la necesidad de divisas se multiplica (Schteingart y Coatz, 2015). No es menor tener en cuenta la dependencia de los precios internacionales de los productos exportados en Argentina. Al respecto, la evolución de la economía de China y del tipo de cambio de Estados Unidos son variables críticas para la mayor parte de los precios (Ahumada y Cornejo, 2015).
Para dimensionar la importancia de los sectores, el sector agrícola liquidó en 2018 USD 20.219 millones (CIARA-CEC, 2018), monto que equivale a un 30% de las reservas del Banco Central de la República Argentina7. Este valor fue menor al de 2017, que fue de USD 1.100 millones (CIARA-CEC, 2018), debido a la sequía que resultó en una menor producción agrícola: 20 millones de toneladas de soja y 15 millones de toneladas de maíz. En el reporte del país del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2018), en respuesta al préstamo de USD 56.300 millones hasta 2021, se menciona el impacto negativo que tuvo la sequía que afectó al país durante 2018. El 2019 se inició con inundaciones en el norte del país que afectarían al 17,5% de la superficie sembrada con soja, unos 3 millones de hectáreas, que podrían derivar en una pérdida de más USD 1.000 millones.
¿Por qué llegó el FMI a nuestra economía? Porque cuando el saldo comercial por sí solo no es suficiente para financiar el flujo de capitales en la esfera de circulación nacional, resulta la necesidad de financiamiento con la entrada de inversiones extranjeras y del endeudamiento en el exterior por parte del Estado (Puyana y Constantini, 2013). Respecto a las inversiones extranjeras, fue lo que se buscó atraer con el proceso de presidencia del G20 por parte de Argentina, donde el gran caudal de inversiones prometido pareciera que quedaría solo en pequeñas esperanzas, mientras que el endeudamiento ha llegado con el acuerdo firmado con el FMI.
Otra forma de analizar la importancia de la balanza comercial es a través de la recaudación del Estado por medio de los derechos a la exportación (también conocidas como retenciones) e importación. La recaudación de los recursos aduaneros creció interanualmente 24,9% en el primer trimestre de 2018, representando el 4,9% de la recaudación nacional. Sin embargo, estuvieron asociados al incremento de los derechos de importación, que aumentaron 45,6% mientras que los de exportación disminuyeron 7,4% (AFIP, 2018), indicando el mayor valor agregado que tienen las importaciones por sobre las exportaciones.
La caída en la recaudación de los derechos a la exportación está asociada a la disminución de las alícuotas, los volúmenes exportados y la baja promedio en los precios promedio de los commodities, cuestiones que no pudieron ser compensadas por la suba del tipo de cambio (AFIP, 2018). Los derechos a la importación se incrementaron entre el primer trimestre de 2017 y 2018 dado el incremento de las cantidades importadas y del tipo de cambio, siendo la sección de máquinas, aparatos y material eléctrico las de mayor incremento (AFIP, 2018).
Sin embargo, no sólo los derechos a la exportación permiten remarcar la importancia de los recursos naturales para nuestro país. Más allá de los impuestos que todas las actividades abonan en respuesta a la estructura tributaria de nuestro país, la explotación de los mismos prevé el pago de regalías para el fisco (tanto nacional como provincial y municipal). Sin embargo, el escaso monto de las tasas por regalías no guarda relación con el impacto ambiental y el daño que las actividades extractivas pudieran generar.
Por ejemplo, si se analizan las regalías que el petróleo y el gas han pagado entre 2016 y 2017 y se los compara con los subsidios que han percibido las empresas en el mismo período, se encuentran dos patrones. En el caso del petróleo, las empresas pagaron mayor cantidad de dinero en concepto de regalías que el monto recibido por los subsidios. En este caso, por cada $1 pagado en regalías las empresas recibieron $0,74 y $0,12por subsidios en 2016 y 2017 respectivamente. La tendencia se revierte en el caso del gas, por cada $1 que el Estado recibió en concepto de regalías, pagó $3,5 y $1,7 en concepto de subsidios para 2016 y 2017 respectivamente. Es decir que, en el caso del gas, el Estado tuvo mayores erogaciones en concepto de subsidios que ingresos percibidos por regalías.
Gráfico 4. Regalías percibidas y subsidios pagados por el Estado para el sector de hidrocarburos entre 2016 y 2017
Fuente: Elaboración propia
Si se analizan las regalías en el sector minero, pareciera ser que el 3% que las empresas abonan en concepto de regalías al Estado, no hace más que profundizar la socialización de los impactos negativos. Si se toma el ejemplo de Catamarca, las regalías de Minera Bajo La Alumbrera representaron el 1,3% de los gastos presupuestados por la provincia, monto que cubre los gastos presupuestados para la cámara de Senadores de esa provincia o la mitad de su déficit fiscal. En particular, Hualfín, el municipio donde se ubica el “open pit” de la mina, y el principal centro de operaciones de extracción, no recibe la mayor parte de los ingresos por este concepto. Dado el esquema de distribución de regalías establecido por la ley provincial, sólo recibe 1,61% de las regalías que la empresa paga. Es decir que el municipio que absorbe los impactos ambientales y sociales negativos de la minera es uno de los que menos fondos recibe. Asimismo, la demanda hídrica de La Alumbrera equivale al 34% de lo que consumen los habitantes de la provincia en todo un año. Tal como mencionara Stiglitz (2008), en un contexto de escasez de agua, la empresa minera le quita agua a otras áreas y sectores como la agricultura, por lo que puede estar generando más pobreza e, incluso aún, reduciendo el ingreso nacional.
Las deficiencias de los números
Todos los indicadores económicos parecen carecer de una medida del impacto ambiental de sostener una economía basada en recursos naturales y que no pareciera tener su medida en el desarrollo sustentable del país.
Así, cuando se pierde una parte de los recursos naturales, no se aplica una medida de depreciación, una amortización que compense, como sucede con otros tipos de activos. La disminución del patrimonio aparece como si fuera un ingreso, ello está basado en la convención de que la naturaleza es considerada una fuente inagotable, donde la explotación de los recursos naturales será compensada con el descubrimiento de nuevos recursos naturales, también a explotar (Martínez Alier y Roca Jusmet, 2013).
Por ejemplo, el PBI no toma en cuenta la merma de los recursos, o si estos recursos han sido convertidos de un activo enterrado bajo el suelo a un activo que ahora está encima del suelo (Stiglitz, 2008). Los privados estiman ello a través de la depreciación de sus activos, mientras que el gobierno omite hacerlo.
En Argentina, el indebido manejo del suelo por parte del sector agrícola, ganadero o forestal es una de las principales variables de degradación del mismo (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable [SAyDS], 2018), socializando las pérdidas de un mal manejo realizado por el sector privado. Según la propia estimación de la SAyDS, este mal manejo tiene un impacto negativo sobre la productividad de los cultivos, cuyas estimaciones rondan los USD 29,9 millones anuales, valor que en 10 años podría alcanzar los USD 1.645 millones (SAyDS, 2018).
Por otra parte, en cuanto a Vaca Muerta, YPF celebra en su página web que “los recursos no convencionales brindan a la Argentina una oportunidad histórica de alcanzar el autoabastecimiento energético8”. Sin embargo, la caída de la actividad ya es un hecho, con una merma del 28% en diciembre de 2018, asociado al posible recorte de los subsidios al gas de la cuenca. Estos incentivos, que fijan el precio para el gas en dólares duplicando su cotización del Henry Hub, representan el 62% del total presupuestado para la ciencia y técnica en 2019.
Asimismo, según el FMI (2018) se espera que, en el futuro, con el incremento de la producción en Vaca Muerta las exportaciones de energía ayuden a mejorar la balanza comercial. Según el Plan Energético Nacional, la cuenca tiene un potencial concreto de igualar las exportaciones agrícolas. Por ello, el objetivo es duplicar la producción en cinco años llegando a 260 MMm3/día, exportando 100 MMm3/día, en el caso del gas y producir 1 millón de barriles/día, exportando 500 mil barriles/día, en el caso del petróleo (Ministerio de Energía de la Nación, 2018). Según estos datos, el 50% de la producción de crudo y el 38% del gas se destinará al mercado internacional.
Sin embargo, el potencial de Vaca Muerta en la generación de empleo es cuestionable ya que, de no aplicarse políticas dirigidas a un alto contenido local en los insumos utilizados, los empleos que se mencionan como un potencial podrían reducirse en un 50% (Bertero, 2015). Al respecto, en torno al desarrollo tecnológico nacional en Vaca Muerta, y la superación de los innumerables problemas que surgirán de la producción de hidrocarburos a gran escala, es necesario dar impulso a la investigación, desarrollo, producción y comercialización de tecnologías y conocimientos (Bertero, 2015).
Como broche de oro a Vaca Muerta, se hizo pública información acerca de deficiencias en las proyecciones de producción y de vida útil en los pozos9 de una de las principales cuencas en Estados Unidos, la Permian, el “caso modelo” para Vaca Muerta. Entonces cabe preguntarse qué sucederá si las estimaciones para Argentina tampoco eran lo que se esperaba. Por lo pronto, el autoabastecimiento en la época invernal ya se ha puesto en juego.
El clave del éxito
La explotación de estos recursos naturales no renovables ofrece una única oportunidad para financiar el desarrollo mediante la inversión de rentas de recursos, es decir, solo se pueden reinvertir una sola vez, ya que luego el recurso estará agotado (Banco Mundial, 2018).
Es por ello que uno de los problemas que plantea Stiglitz (2008) es que los países con abundantes recursos naturales son países ricos convertidos en pobres: los recursos están siendo explotados, los puestos de trabajo están siendo destruidos y la situación del país en realidad no mejora. Los datos del Observatorio de la Deuda Social Argentina (Salvia, 2017) parecieran reafirmar tal situación. El desempleo y la precariedad laboral vienen creciendo en los últimos cinco años, afectando actualmente a casi el 50% del total de los trabajadores; la indigencia ha alcanzado el 6,9% y la pobreza el 32,9% y al menos el 15% de los hogares urbanos se encuentra en situación de extrema exclusión.
Al respecto, Schteingart y Coatz (2015) remarcan la importancia de cortar con el circuito de dependencia extrema de los recursos naturales y el bajo nivel de agregado de valor, dar preponderancia a los sectores de la economía con un alto contenido de innovación, ya que estos son los que permiten fijar precios más altos, pudiendo resultar el sector primario o el terciario engranajes claves para el proceso de innovación. Para ello, los autores indican que se requiere un sistema participativo donde intervengan el sector público como el privado, dando preponderancia a la investigación y desarrollo surgida de universidades, institutos tecnológicos, empresas, gobierno, sindicatos, bancos.
Sin embargo, las decisiones de gobierno para este año no estarían en línea con un incremento de gastos destinados a la investigación y educación. El presupuesto de 2019 para Educación y Cultura establece una caída en términos reales del 17% respecto a 2018. Por su parte, la ciencia y técnica no son la excepción, con una disminución (también en términos reales) del 21% interanual.
Palabras finales
Mantener un esquema de inserción internacional basado en la mera explotación de los recursos naturales pareciera establecer un patrón donde el país se limita a ser consumidor, mientras que otros producen. Según datos del Banco Mundial (2018) desde 1995 dos tercios de los países con bajos ingresos pueden clasificarse como países ricos en recursos naturales, lo que muestra que por sí solos los recursos naturales no pueden garantizar el desarrollo.
El factor clave para dar el salto es una elevada productividad de los recursos naturales, ya que los encadenamientos con otros sectores por sí mismos no permitirían generar un mercado de trabajo que integre a toda la población (Schteingart y Coatz, 2015).
Por lo tanto, es necesario transformar la estructura productiva, creando nuevos sectores de alta complejidad con políticas que atiendan a la calificación de la población (Schteingart y Coatz, 2015), así como instituciones sólidas y un buen gobierno para garantizar que las rentas se reinviertan y no se utilicen por completo para el consumo (Banco Mundial, 2018).
Es inviable mantener un modelo de producción donde la variable económica gane preponderancia en la medición del nivel de vida, es indispensable incorporar las variables ambientales y sociales, así como compartir los beneficios de manera equitativa con una repercusión positiva en la vida de los habitantes del país.
Si se espera a que la escala del problema sea obvia entonces ya será demasiado tarde (Friedman, 2010).
