Enrique Maurtua Konstantinidis
Asesor Senior de Política Climática (FARN).
Jazmín Rocco Predassi
Asistente Cambio Climático (FARN).

1.1 Negociaciones de cambio climático: lo que nos dejó el 2018

RESUMEN EJECUTIVO

Está claro que el cambio climático es parte de la agenda geopolítica global. Los impactos que se observan a nivel mundial refuerzan la voz de la ciencia que da cuentas sobre las proyecciones futuras, y las decisiones que toman los líderes políticos de todo el mundo tienen consecuencias. 

La cumbre del Grupo de los 20 celebrada en Buenos Aires tuvo como resultado una reafirmación del lugar que ocupa en el escenario internacional, al tiempo que refleja las diferencias existentes entre los líderes que ven al cambio climático como una amenaza para sus pueblos, y aquellos que solo ven una amenaza para sus intereses. En un nivel mucho más técnico, en Katowice se consiguió el reglamento del Acuerdo de París, pero no sin antes pasar por dificultades serias en los niveles de ambición. 

Grupo de los 20 (G20) 2018: presidencia argentina y discrepancia climática

El 2018 marcó un hito en la política exterior de la Argentina al constituirse, por primera vez, como presidencia del G20, a diez años de la conformación de dicho foro de alto nivel. Desde el inicio, el Gobierno argentino buscó darle una impronta de país en vías de desarrollo y sudamericano, estableciendo como principales temas de agenda: “el futuro del trabajo”, “infraestructura para el desarrollo” y “un futuro alimentario sostenible”.

En lo que respecta a los temas vinculados con el cambio climático, las energías renovables y las inversiones verdes se encuentran en la agenda del G20 desde la presidencia de México en 2012. Durante la argentina, estas temáticas fueron tratadas, por un lado, en el Track de Sherpa, en el Grupo de Trabajo de Transiciones Energéticas y el Grupo de Trabajo de Sustentabilidad Climática, siguiendo la línea de la presidencia de Alemania de 2017, pero separando las temáticas en grupos individuales. Y, por otro lado, se abordaron también en el Track de Finanzas en el Grupo de Estudio de Finanzas Sustentables (Climate Transparency, 2018).

A pesar de la voluntad de la presidencia argentina del G20 de obtener un resultado unánime en todos los temas del G20, en lo referente al cambio climático, esto no fue posible. Una vez más, al igual que en 2017, la declaración de los jefes de Estado reflejó por consenso las claras diferencias entre ellos, quedando así los Estados Unidos de América aislado del G20 al reiterar su decisión de retirarse del Acuerdo de París1 (G20 Argentina, 2018), firmado por todos los países miembros de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

En la otra punta del espectro, y con fuertes protestas en su país de origen debido al alza en los precios del combustible, Emmanuel Macron, presidente de Francia, declaró en Buenos Aires que se oponía a firmar tratados comerciales con países contrarios al Acuerdo de París (Sputnik Mundo, 2018). Esta clara referencia a la presencia de Brasil dentro del Mercosur y al recientemente electo Jair Bolsonaro -con sus polémicas declaraciones respecto al cambio climático- abre grandes dudas sobre el futuro de la próxima cumbre en 2019, bajo la presidencia de Japón. ¿El consenso climático será aún menos probable? ¿Tendrá lugar un 18+2 en lugar de un 19+1?

En cuanto al texto propiamente dicho de la Declaración de Líderes, tres de sus 31 párrafos hicieron referencia al cambio climático. Cabe mencionar que, como ya es costumbre, la aceptación del resultado pasó por un dramatismo y suspenso notable. En los párrafos, los signatarios del Acuerdo de París y adherentes al Plan de Acción de Hamburgo de Clima y Energía para el Crecimiento de 2017 reafirmaron su compromiso con la lucha contra el cambio climático y la irreversibilidad de los acuerdos. Más aún, el texto hace mención explícita a otros temas de la negociación climática como el Reporte Especial de 1,5ºC del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático2 (IPCC, por sus siglas en inglés), publicado en octubre de 2018, bastión de recopilación científica sobre los impactos globales ante escenarios de 1,5 o 2ºC de aumento de la temperatura planetaria; e incluso al diálogo de Talanoa de la 24° Conferencia de las Partes (COP 24) de la CMNUCC, donde los países harían una evaluación del estado con miras a aumentar la ambición climática.

(Créditos: Kiara Worth, IISD).

En lo que respecta al tema de energía, los 19 países y la Unión Europea declararon “promover la seguridad, sustentabilidad, resiliencia, eficiencia, asequibilidad y estabilidad energética” (G20 Argentina, 2018), haciendo hincapié en la multiplicidad de realidades nacionales y los diferentes caminos de transiciones energéticas. Si bien se plantean las posibilidades de innovación y crecimiento que proveen las renovables para un futuro bajo en emisiones, no se hace mención a un plazo -aunque más no sea deseado- para la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles y se reconoce “el rol de todas las fuentes de energía y las tecnologías de la matriz energética” (ibidem). Esto implica un laissez faire, laissez passer para los 20 países industrializados y emergentes más relevantes a nivel global -y responsables del 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero mundiales- a seguir los caminos de transición energética que les resulten más convenientes, incluyendo el uso de combustibles de origen fósil.

Este resultado poco definido sobre la transición energética tiene su base en la reunión de Ministros de Energía de Bariloche, en donde la declaración ministerial enfatizó la autodeterminación de las transiciones, pero que dio lugar a iniciativas, al menos controversiales, sobre el camino a seguir. Estas iniciativas, como la captura y almacenamiento de carbono, o la mención al gas y otros combustibles fósiles, dista mucho de estar en línea con los compromisos climáticos y transicionar a sistemas energéticos en línea con los objetivos de París. 

Resulta apropiado mencionar que ciertos grupos de involucramiento (engagement groups), grupos representativos de las distintas áreas de la sociedad, lograron manifestarse en forma conjunta frente a la amenaza global del cambio climático. En una declaración sobre la acción climática, Civil 20 (C20), Think 20 (T20) y Business 20 (B20) expresaron la necesidad de acciones robustas, así como de colaboración multilateral para hacer frente a la mayor problemática de nuestros tiempos. Entre las recomendaciones esbozadas para los líderes del G20, se destacan las siguientes (B20 et al., 2018):

  • Reconocer las vulnerabilidades de los sistemas (social, económico, natural) a los cambios ambientales, producto de acciones antrópicas, y tomar acciones frente a la brecha en la resiliencia a dichos cambios entre los países del G20 y otros países;
  • Comprometerse a incorporar la resiliencia al clima en los planes y las políticas de infraestructura, mediante la planificación de guías que contengan estrictos criterios ambientales y sociales, establecidos a través de un lente social y económico inclusivo, resiliente al clima y responsable en términos de género;
  • Elaborar ambiciosas estrategias de largo plazo bajas en carbono (LTS, por sus siglas en inglés), en línea con el objetivo de 1,5°C y con emisiones netas iguales a cero, con la participación de actores no estatales.

La declaración conjunta de los tres grupos representa un mensaje claro y fuerte de tres sectores bien definidos, y no siempre alineados. Esta es una señal que los representantes de los pueblos no deberían dejar pasar.

António Guterres. (Créditos: Kiara Worth, IISD).

COP 24: el reglamento del Acuerdo de París

La COP 24, encuentro de los países firmantes de la CMNUCC3, tuvo lugar en Katowice, Polonia, entre el 2 y el 14 de diciembre de 2018, exactamente dos días después de la Cumbre de Líderes del G20 en Buenos Aires. Lejos de resultar anecdótico, esto implicaba que la señal que enviara la Declaración de Líderes respecto del compromiso de dichos países para con la lucha contra el cambio climático iba a resultar relevante para las negociaciones posteriores.

Al inicio de la Conferencia, el Secretario General de Naciones Unidas, António Guterres, compartió cuatro mensajes clave para impulsar las negociaciones (International Institute for Sustainable Development [IISD] Reporting Services, 2018):

  • La ciencia exige una respuesta significativamente más ambiciosa al desafío del cambio climático;
  • El Acuerdo de París provee de un marco para la acción transformativa necesaria y debe ser vuelto operativo en Katowice;
  • Hay una responsabilidad colectiva de invertir para evitar el “caos climático global”;
  • La acción climática provee un camino atractivo para la transformación, pero se requiere de voluntad política y de mayor liderazgo con visión a largo plazo.

De esto se podía desprender cuáles eran las prioridades y objetivos de la COP 24 (Climate Action Network [CAN] Europe, 2019):

  • La elaboración del Rulebook o Reglamento para la implementación del Acuerdo de París;
  • El reconocimiento de los países miembros sobre la necesidad de revisar para 2020 los objetivos a 2030;
  • El compromiso de aumentar el financiamiento climático, así como de mejorar su predictibilidad.

El mayor logro de COP 24 fue indudablemente la aprobación del reglamento. Contuvo los elementos de flexibilidad que se necesitaban, pero con más lenguaje vinculante (shall) que sugestivo (should). Incluyó elementos de fortalecimiento de capacidades, lo que implica la facilitación de desarrollo de tecnologías, acceso a financiamiento climático y cooperación entre instituciones, entre otras cosas. Asimismo, se hizo una transferencia al nuevo mecanismo de transparencia al año 2024, con la desventaja de que la revisión implicó una simplificación, favoreciendo a los países desarrollados. También se incluyó la participación de la sociedad civil, aunque con lenguaje más débil que en las primeras versiones del documento. Por otro lado, el Acuerdo de París contempla un balance global en el que se revisará el nivel de ambición climática cada cinco años. El reglamento finalmente incluyó referencias a la equidad y la mejor ciencia disponible.

(Créditos: Kiara Worth, IISD).
Sir David Attenborough. (Créditos: Kiara Worth, IISD).

En cuanto a las contribuciones nacionales, los países reafirmaron su plan de actualizarlas para el año 2020 y, también, de presentar sus Estrategias a Largo Plazo (LTS, por sus siglas en inglés). Esto significa que la COP 25, bajo la presidencia de Chile, podría tener relevancia para empujar esa ambición en línea con los objetivos de París. 

En lo que respecta al financiamiento climático, Alemania anunció, antes de la COP, que contribuirá al Fondo Verde del Clima con 1.5 miles de millones, lo que duplica sus contribuciones anteriores, y otros 70 millones al Fondo de Adaptación. La Unión Europea, por su parte, aportó €10 millones, y Suecia y Francia hicieron contribuciones al Fondo de Adaptación y al de los Países Menos Desarrollados. Todo esto significó que el Fondo de Adaptación batiera por primera vez el récord de $100 millones anuales (CAN Europe, 2019).

Así las cosas, la COP 24 no logró cubrir la totalidad de las expectativas en muchos frentes. Si bien el logro del reglamento es un paso clave para la implementación del Acuerdo, un tema que quedó sin resolver y que deberá ser retomado en la COP 25 es el referente a las reglas de los instrumentos de mercado de las emisiones (artículo 6 del Acuerdo de París). El marco para mercados de carbono resultó ser demasiado complejo para llegar a un acuerdo, y no pudieron consensuarse ni los requerimientos más básicos (evitar la doble contabilidad y la transición de los mercados existentes).

Otro elemento que empezó a cobrar visibilidad en la COP de Polonia es el Programa de Trabajo Conjunto de Koronivia sobre Agricultura. Se trata de una decisión de la COP anterior (en 2017 bajo la presidencia de Fiyi) para tratar las vulnerabilidades de la agricultura frente al cambio climático y los enfoques destinados a gestionar la seguridad alimentaria. Durante la COP 24, se llevó a cabo el primer taller sobre su implementación, y se espera que para 2020 se publiquen las primeras recomendaciones.

Un proceso que entró en su fase final en la COP 24 fue el Diálogo de Talanoa. Establecido en 2015 bajo el nombre de “diálogo facilitativo”, tenía como objetivo el intercambio de ideas y experiencias entre las partes con la participación de observadores para mejorar los esfuerzos colectivos de ambición e informar la preparación de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés). En 2017, bajo la presidencia de Fiyi, tomó su nombre actual. Entre las cuestiones que surgieron en los debates y que luego fueron presentadas en plenario en Katowice, se pueden mencionar la necesidad de una cooperación global, el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la incorporación de la perspectiva climática a la política y a la legislación, y la transición justa. Sin embargo, la decisión de la COP solo tomó nota de los resultados de este proceso e invitó a las partes a tenerlo en cuenta para la actualización de las NDC y para el aumento de la ambición previa a 2020 (European Capacity Building Initiative [ECBI], 2019).

Algunas conclusiones

El resultado del G20 bajo la presidencia argentina, que continuó el trabajo iniciado en Hamburgo en 2017, mostró que el cambio climático sigue siendo un tema clave a nivel político y que “llegó para quedarse” en la agenda geopolítica mundial. Muestra de ello es la decisión de la presidencia de Japón que en 2019 le dará continuidad al trabajo liderado por Argentina con los grupos de Sustentabilidad Climática y Transiciones Energéticas. En cuanto al nivel de ambición, a pesar de que la comunidad científica haya demostrado la urgente necesidad de acciones para hacer frente a esta amenaza global, las veinte economías más importantes y emergentes del mundo siguen desviando la atención hacia otros problemas que también se verán afectados por el cambio climático (migraciones, lucha contra la pobreza, comercio). Lamentablemente, todo apunta a que en 2019 estas diferencias continúen profundizándose. El riesgo en este foro internacional será el 2020, año en el que la presidencia del G20 estará en manos de Arabia Saudita, un país poco proclive a las políticas climáticas ambiciosas. 

En cuanto a las negociaciones bajo la CMNUCC, la COP 24 proveyó el reglamento para la implementación del Acuerdo de París y eso es bueno para avanzar con la implementación de los compromisos. Aunque Katowice no haya cumplido todas las expectativas, en particular de la sociedad civil, respecto del aumento de la ambición climática, los países deben hacer eco al Reporte Especial del IPCC en miras a la actualización de las NDC para 2020.

El 2019 parece presentarse como un punto de atención política para que la acción climática tome el impulso político necesario para lograr caminos en línea con 1,5°C. La cumbre especial del Secretario General de Naciones Unidas en septiembre se perfila como el momento clave para atraer la atención global. La pregunta que se nos plantea es la siguiente: ¿estarán dadas las condiciones globales para cubrir las expectativas?

  1. El Acuerdo de París marcó un hito en la agenda climática internacional. Su objetivo es limitar el aumento de la temperatura global bien por debajo de los 2ºC, con esfuerzos tendientes a que se mantenga por debajo de los 1,5ºC. Para ello, abarca temas de adaptación, mitigación, financiamiento y transparencia, entre otros.
  2. Reporte especial elaborado por el IPCC, en el que se detallan los impactos del calentamiento global de 1,5ºC y 2ºC, en relación con la era preindustrial. Detalla las medidas necesarias para aumentar las respuestas globales ante la amenaza del cambio climático y aspirar a un desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Fue aprobado en octubre de 2018 con el respaldo de todos los Estados miembros de la ONU.
  3. La CMNUCC tiene su origen en la Cumbre de la Tierra de 1992, en Río de Janeiro. En la actualidad, son 197 países los que han ratificado la Convención y que trabajan en pos de mitigar los impactos del cambio climático, así como de promover la adaptación de los sistemas humanos. A lo largo de su existencia, la agenda temática ha ido expandiéndose debido a la transversalidad de la problemática. Algunos de los temas abordados son mitigación, adaptación y resiliencia, financiamiento climático, comunidades locales y género, entre otros.
Bibliografía:

B20, C20 & T20 (2018) Joint Statement on Climate Action. Disponible en: https://civil-20.org/c20/wp-content/uploads/2018/09/B20-C20-T20-Joint-Statement-on-Climate-Action-1-1.pdf (último acceso 11/02/19).

Climate Action Network Europe. (2019). COP24 in Katowice – Rules are in the bag, ambition still missing. Flash. Monthly newsletter for members. Disponible en: https://sway.office.com/hOqCCuSmVaJh50Eb?ref=Link (último acceso 22/01/19).

Climate Transparency (abril 2018) Avance sobre las acciones climáticas bajo la presidencia argentina del G20. Documento informativo. Disponible en: https://farn.org.ar/ (último acceso 17/01/19).

European Capacity Building Initiative (ECBI) (2019) COP24 Key Outcomes. Disponible en: https://ecbi.org/news/cop24-key-outcomes (último acceso 11/02/19). 

G20 Argentina (2018) Declaración de líderes del G20. Construyendo consenso para un desarrollo equitativo y sostenible. Disponible en: https://www.cancilleria.gob.ar/userfiles/prensa/declaracion_de_lideres_del_g20_en_buenos_aires-_en_espanol.pdf (último acceso 17/01/19).

G20 Argentina (2018) G20 Energy Ministers Communiqué. Bariloche, 15 de junio de 2018. http://www.meti.go.jp/press/2018/06/20180618005/20180618005-1.pdf (último acceso 15/02/19)

International Institute for Sustainable Development (IISD) Reporting Services (2018) Summary of the Katowice Climate Change Conference. 2-15 December 2018 – Katowice, Poland. Earth Negotiations Bulletin (ENB). Volume 12 Number 747 – Tuesday, 18 December 2018. Disponible en: http://enb.iisd.org/vol12/enb12747e.html (último acceso 22/01/19).

Sputnik Mundo (2018) Macron se opone a firmar tratados comerciales con países reacios al Acuerdo de París. Disponible en: https://mundo.sputniknews.com/politica/201811291083796147-macron-destaca-importancia-de-acuerdo-climatico/ (último acceso 17/01/19).

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