Ariel Slipak
Economista por la Universidad de Buenos Aires (UBA), candidato a Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) y docente en ambas universidades. Integrante del Grupo de Estudios de Geopolítica y Bienes Comunes (GyBC) y del Grupo de Estudios Críticos e Interdisciplinarios sobre la Problemática Energética (GECIPE).

5.2 La relación con China. El desafío de superar miradas cortoplacistas.

RESUMEN EJECUTIVO

Uno de los aspectos salientes relacionados con la inserción de los países latinoamericanos en la división internacional del trabajo ha sido sin lugar a dudas sus crecientes vínculos económicos y políticos con la República Popular de China desde el inicio del siglo XXI. Para un país periférico o del denominado “sur global” como Argentina, las relaciones que se entablan con grandes potencias son ciertamente condicionantes del tipo de matriz productiva local, a través del comercio, las inversiones o intercambios de carácter científico; aristas que sin lugar a duda impactan en varias áreas que hacen al desarrollo económico y social de un país.

El presente artículo analiza estas relaciones, teniendo en cuenta que los vínculos entre un país periférico y una gran potencia como lo es China, no van a resultar necesariamente “beneficiosos” o nocivos” en términos de desarrollo económico, sino que tienen efectos desiguales para diferentes actores sociales.

Introducción

Durante la primera década del siglo XXI, observamos un importante incremento de los flujos comerciales con China, y a partir del segundo decenio el país oriental se va consolidando como uno de los orígenes de flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) y de los prestamistas más relevantes para varios países de Latinoamérica. Casi la totalidad de países sudamericanos experimentan ciertas regularidades desde lo comercial: exportaciones concentradas en pocos productos primario-extractivos -según las características de cada uno de los países- a cambio de importaciones de manufacturas sumamente diversificadas, cuyo contenido tecnológico va resultando creciente año tras año.

Hacia 2010 y en los años siguientes, los flujos de IED china (y en algunos casos préstamos) comienzan a ser más relevantes en la región. Inicialmente la orientación era preeminentemente primario-extractiva, destacándose especialmente los hidrocarburos. También se observan proyectos de infraestructura, muy vinculados a prestar apoyo al primer tipo de actividad. A partir de 2015 las inversiones orientales se fueron dirigiendo aún más hacia una gran variedad de proyectos energéticos, desde los ya mencionados hidrocarburos, a represas hidroeléctricas, parques eólicos y solares, y hasta anuncios de proyectos nucleares. En esta nueva etapa encontramos un incremento en las obras de infraestructura, que tienen como rasgo distintivo apuntar a la conectividad bioceánica, o incluso la coincidencia con intereses plasmados en los mega-proyectos del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN, ex-IIRSA) (Svampa y Slipak, 2018).

Para el caso de Argentina, China ha ocupado a partir de 2010 el segundo lugar como origen de sus importaciones, y su posición como destino de exportaciones ha oscilado entre el segundo y el tercer lugar. El tipo de patrón comercial no escapa a la generalidad de Sudamérica: las exportaciones se concentran en pocos productos primario-extractivos, y crecen las importaciones de manufacturas de bajo (MBT), medio (MMT) y alto contenido tecnológico (MAT). Varias MBT y MMT afectan a productores locales que no pueden competir con la alta productividad del trabajo en China y sus consecuentes reducidos costos de producción.

Este desembarco del país oriental ha despertado apasionantes debates en el ámbito académico y desde el plano político tanto durante los Gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández como así también durante el de Mauricio Macri. Para un país periférico o del denominado “sur global” como Argentina, las relaciones que se entablan con grandes potencias son ciertamente condicionantes del tipo de matriz productiva local, a través del comercio, las inversiones o intercambios de carácter científico; aristas que sin lugar a duda impactan en varias áreas que hacen al desarrollo económico y social de un país.

Hacia enero de 2020 los principales anuncios de inversión y financiamiento de proyectos vinculados con áreas estratégicas como la infraestructura y la energía en Argentina provienen de China. El país oriental impulsa desde 2013 el Cinturón y la Ruta de la Seda (en adelante BRI por su denominación en inglés Belt and Road Initiative)1 llamada no solamente a transformar el transporte y los negocios a nivel global, sino también con profundos impactos geopolíticos, geoeconómicos y ecológicos. Al nuevo Gobierno argentino se le presentan, entre otros dilemas, su incorporación a este mega-proyecto, la continuidad de proyectos energéticos vinculados a energías renovables (como los Parques Solares Cauchari o el Parque Eólico Los Meandros), la definición de la construcción de una cuarta central nuclear con tecnología china, el otorgamiento del dragado de la hidrovía Paraguay-Paraná a la Shanghai Dredging Company, el desarrollo en el país de la tecnología 5G a cargo de Huawei, o incluso rediscutir o no las condiciones de operación de la base de observación aeroespacial por parte de una agencia científica China dependiente del Ejército Popular de Liberación o contratos de las represas Cóndor Cliff y La Barrancosa. Estas decisiones no constituyen aspectos que hagan simplemente a lo coyuntural, sino que influyen fuertemente en la definición de un proyecto societal.

A lo largo de estos años han existido posiciones de analistas económicos que ven en China un mercado para expandir las exportaciones de los commodities hacia los denominados specialties; otras posturas que ven en la presencia de China en la región un actor que vendría a horadar el tradicional poderío de EE.UU., generando mayores grados de autonomía para el despliegue de las políticas que los Gobiernos locales consideran deseables, y por último identificamos otras en las cuales se presentan elementos de la relación como “amenazas” u “oportunidades”. En este breve escrito nos distanciamos de estos posicionamientos, ya que desde nuestra óptica poseen un problema con la unidad de análisis: el tipo de vinculación con China se trata de mostrar como “favorable” o “desfavorable” para Argentina, ignorando la existencia de actores con intereses contrapuestos al interior del propio país, o en todo caso asumiendo los intereses de un grupo social como si fueran colectivos.

Algunas notas sobre el rol geopolítico y geoeconómico de China en el globo, para comprender sus inversiones en América Latina

En el mundo académico suele fascinar a economistas y especialistas en relaciones internacionales que tras las reformas iniciadas en 1978 por Deng Xiaoping, y luego de crecer entre ese año y 2011 a una tasa aproximada de un 10% anual, China se haya consolidado como el primer productor y exportador mundial de manufacturas, y también el segundo importador global de las mismas. Desde 2009, ostenta el segundo Producto Interno Bruto (PIB) del planeta2.

Desde el plano financiero, China no solamente es el principal poseedor de reservas internacionales, sino también el principal prestamista del Tesoro de EE.UU. Ilustra el poderío financiero de China el hecho de que unas 119 empresas de las 500 de mayor facturación global tengan sus casas matrices en aquel país (en una gran proporción son firmas estatales o mixtas). Esto le permitió a China exigir una mayor participación en instituciones globales. Por ejemplo, en 2015 logró que el Fondo Monetario Internacional (FMI) accediera al ingreso del Renminbi (la moneda de curso legal en China, cuya unidad básica es el yuan) en los Derechos Especiales de Giro (DEGs).3 China, a su vez, también es el impulsor de nuevas entidades para el financiamiento para el desarrollo, como el New Development Bank (NDB), el “banco de los BRICS” (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y el Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), además de la creación del Fondo de la Ruta de la Seda.

Ahora bien, China no solamente disputa el liderazgo productivo, comercial y financiero con EE.UU., sino que durante los últimos años se viene empoderando notablemente tanto desde el punto de vista militar como desde el tecnológico. Las actuales disputas que se manifiestan en barreras arancelarias mutuas entre China y el país norteamericano, tienen como trasfondo en realidad el creciente ascenso de China en el manejo de tecnologías relacionadas con el 5G, la robótica, la inteligencia artificial, e incluso aquellas relacionadas con un paradigma tecno-productivo de carácter post-fósil. Por esto último no nos referimos exclusivamente a la generación de energía solar y eólica, sino también a las tecnologías vinculadas al almacenamiento y posibilidad de traslado de dispositivos4.

El incremento de la población urbana en China y sus altas tasas de crecimiento económico han implicado un importante aumento de la demanda de productos primario-extractivos, convirtiéndose en el primer consumidor mundial de varios de ellos como estaño, zinc, cobre, carbón, litio, soja, pescado, harina de pescado, azúcar y uno de los primeros consumidores de mineral de hierro y madera, entre otros. Lo más relevante es que China es efectivamente el principal importador neto global de energía, el primero en cuanto al petróleo, carbón y lignito, el segundo en relación al gas. En los gráficos 1 a 4 podrá observarse que el ritmo de incremento se acelera a partir de inicios del siglo XXI.

En ese momento es cuando China se incorpora a la Organización Mundial de Comercio (OMC) -lo cual incrementa su volumen de comercio con el resto del mundo-, pero fundamentalmente es el inicio de la denominada “Go Out Policy”. Se trata de una política muy activa de emisión de flujos de IED que sigue dos lógicas: la compra de firmas europeas o norteamericanas vinculadas con desarrollos tecnológicos o que sean propietarias de patentes; y el desembolso de inversiones –inicialmente en África y a partir del segundo decenio del siglo XXI, en América Latina- orientadas al aseguramiento de productos primarios.

Nos parece importante agregar que la BRI cumple un rol especialmente interesante, ya que no solamente acelera el tráfico de mercancías entre los países, sino que también es una gran generadora de negocios con capitales de otros países, y por ende consensos. Para ejemplificar, en varios proyectos de la BRI participan firmas como la alemana Siemens, o la norteamericana General Electric. La primera de las mencionadas tiene un acuerdo global con la firma china Sinomach, en el cual básicamente la oriental consigue contratos y la alemana es proveedora –ganando también mercados-, pero condicionada a la transferencia tecnológica.

China y Argentina

Más allá de que en este artículo queremos focalizarnos en las inversiones, no podemos dejar de mencionar algunos aspectos relacionados con los vínculos comerciales. Las posiciones de carácter más economicistas suelen evaluar los vínculos con China casi exclusivamente a partir de los saldos comerciales deficitarios5. Otras posiciones que evalúan el comercio desde una concepción de protección de la industria nacional, destacan las dificultades de competir por parte de la industria local ante la productividad china, o incluso se pondera que gradualmente año tras año las exportaciones a China van perdiendo contenido tecnológico y hasta mostrando un descenso en términos de generación de valor agregado (ejemplo de la soja). Queremos agregar a estos fenómenos otro adicional: el mutuo reemplazo que Argentina y Brasil hacen como socios comerciales en diferentes cadenas productivas por China (por ejemplo, las autopartes), que implica pérdida de empleos. Esto pone en evidencia la necesidad de coordinación de políticas industriales con los demás países. De hecho, China suele negociar de manera bilateral con los países de la región, y saca así provecho de las asimetrías comerciales. La negociación bilateral es un elemento clave que profundiza estas asimetrías. Un aspecto que en general la literatura economicista no toma en cuenta sobre la relación comercial, es que China adquiere productos primarios de la región mirando el contenido de agua virtual de sus compras. El comercio no es solamente desigual en términos de generación de valor agregado, o deficitario en el caso de la balanza comercial para la Argentina, sino que también es ecológicamente desigual.

Al igual que en el resto de la región, los flujos de inversión y préstamos de China hacia la Argentina habían resultado exiguos hasta la publicación por parte del gobierno de China del documento  conocido como “Libro Blanco de las relaciones de China hacia América Latina” en 2008. Allí se expone el pensamiento del gobierno chino sobre América Latina, que ve en la región una economía complementaria de la oriental por su riqueza natural, lo cual profundiza su rol como proveedor de materias primas en la división internacional del trabajo. No se expone ningún tipo de interés por el progreso de la región en cadenas globales de valor.

Podemos identificar el momento de desembarco en Argentina de inversiones chinas de cierta relevancia en 2010, cuando por una lado la firma Sinopec (actualmente la segunda de mayor facturación global), adquirió los activos en el país de la norteamericana Occidental Petroleum Corporation -haciéndose de más de 1500 pozos en operación-, y en simultáneo la adquisición a British Pretroleum del 40% de las acciones de Panamerican Energy (PAE) por parte del Grupo Bridas (el cual a su vez es propiedad en un 50% de la China National Offshore Oil Corporation[CNOOC]).

Es pertinente recordar que en esa misma época, diferentes firmas chinas intentaron llevar adelante dos proyectos primario-extractivos que implicaban un alto grado de conflictividad social, vinculado a temas ecológico-distributivos. Nos referimos a los que impulsaban las firmas Heilonggjiang Beidahuang State Farms para sembrar soja en Río Negro, y la Shandong Gold para la extracción de oro a cielo abierto en el Cerro Famatina, en La Rioja6.

También durante esta misma época se destacan los primeros desembolsos del préstamo para la renovación del Ferrocarril Belgrano Cargas, que conecta parte del noreste argentino (NEA), noroeste argentino (NOA) y centro del país con el área portuaria argentina con salida al Océano Atlántico, y la adquisición por parte del Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) de los activos del sudafricano Standard Bank.

Ya durante los últimos años de gestión presidencial de Cristina Fernández de Kirchner, y en coincidencia con el salto de sociedad “estratégica” a “estratégica integral”, hacia mediados de 2014 observamos un cambio cualitativo en la presencia del país oriental en cuanto a la infraestructura. Se concretan o anuncian muchos más proyectos en diversas áreas vinculadas con el sector energético e infraestructura. También se despliega una mayor cantidad de préstamos para el desarrollo de proyectos, que ponen como condicionalidad la contratación o compra de equipos a firmas chinas. Este tipo de estrategia –más allá de algunas tensiones- no se modificó durante la presidencia de Mauricio Macri, quien se remitió a establecer una retórica en la cual el vínculo aparecía “(des)ideologizado”, por llevar adelante también una agenda de trabajo en simultáneo con las potencias occidentales.

En el plano energético, se destacan las conflictivas represas Cóndor Cliff y La Barrancosa (ex Kirchner y Cepernic), que a pesar de que ambas totalizan 1.310 megavatios (MW) de potencia instalada, FARN destaca que el factor de capacidad del proyecto es tan solo de un 32% y solo se podría trasladar el 43% de la energía generada. La presencia china también se observa en las energías renovables. Los recientemente inaugurados parques solares Cauchari I, II y III (de 300 MW de capacidad total) en la provincia de Jujuy fueron financiados con un préstamo del Eximbank de China que cubrió un 85% del proyecto. Si bien el mismo estuvo a cargo de la empresa estatal jujeña, JEMSE, el desarrollo de los paneles, instalación y obras civiles fueron llevados adelante por las firmas orientales Talesun, Power China y Shanghai Electric, y los proyectos carecen de transferencia tecnológica o de saberes. En cuanto a la energía eólica, la firma china Envision Energy ha sido uno de los principales adjudicatarios del programa de abastecimiento de energía eléctrica a partir de fuentes renovables (RenovAr), destacándose los parques García del Río (10 MW), en la provincia de Buenos Aires, Los Meandros (75 MW) en Neuquén y Cerro Alto (50 MW) en Río Negro. Mientras se desarrollan estos proyectos, continúan las tratativas por la instalación de una posible cuarta central nuclear con tecnología proveniente de China.

En la totalidad de estos proyectos, China establece condicionalidades para la contratación de firmas originarias de su país en áreas de alta sensibilidad que representan actividades que por su solo desarrollo implican aprendizaje y la colocación de equipos de alta complejidad tecnológica.  Lo que evidencia el sector energético es que los préstamos e inversiones no siguen exclusivamente una lógica de aseguramiento de productos primario-extractivos, sino también ganancia de mercados para sus propias firmas en áreas productivas que forman parte de sus disputas con otras potencias por el dominio tecnológico. Aunque no se trate de un proyecto de inversión tradicional, plasma este mismo tipo de lógica la intencionalidad de Huawei de desarrollar la tecnología 5G en la Argentina.

Las inversiones con orientación extractiva tradicional prosiguieron. En el sector minero, la Shandong Gold, se hizo de varias participaciones accionarias de Barrick Gold en el conflictivo proyecto de minería a cielo abierto de Veladero y lo intenta también en el Proyecto Pascua-Lama. Las firmas del gigante oriental, al igual que las norteamericanas, surcoreanas y australianas – entre otras-, también desembarcaron en los proyectos de extracción de litio en el NOA, destacándose la adquisición a la chilena SQM por parte de la Ganfeng Lithium  de sus participaciones en el proyecto de Cauchari-Olaroz.

En cuanto a la infraestructura, se destacan la ampliación de los préstamos vinculados con la renovación del Ferrocarril Belgrano Cargas, el San Martín Cargas y una posible participación público-privada en la cual intervendría la China Construction America para el desarrollo de un corredor vial en las provincias de Buenos Aires y La Pampa. En simultáneo, China también promueve obras de infraestructura que impliquen la conectividad entre el Atlántico-Pacífico, como el Túnel de Aguas Negras, para optimizar la conectividad de San Juan con el puerto de Coquimbo, en Chile. Nótese que la totalidad de estos proyectos sigue una lógica de comunicación de regiones de siembra de soja o de extracción mineral con las portuarias.

La lógica de la incorporación de América Latina a la Ruta de la Seda tiene múltiples objetivos, que van desde el aseguramiento de recursos primarios, el ahorro de energía en su extracción y traslado y el incremento en la velocidad con la cual los mismos llegan al área de Asia Pacífico. Pero adicionalmente, forma parte de la estrategia del país oriental de ganancia de saberes y tecnologías en diferentes sectores estratégicos. Sin embargo, para la Argentina el desarrollo de proyectos extractivos tradicionales, los energéticos o los de infraestructura, en general no implican participación en las actividades de mayor intensidad en el uso de conocimiento dentro de las cadenas globales de valor, o transferencia tecnológica alguna. Desde nuestra óptica, la ponderación de objetivos de corto plazo en las políticas económicas obtura la posibilidad de exigir a China transferencia de saberes a actores locales, como la propia China viene haciendo transnacionales desde los años 80.

Algunas cuestiones a tener en cuenta en un contexto de cambio de Gobierno

El alto endeudamiento externo de Argentina hace que la búsqueda de ingreso de divisas mediante exportaciones, IED, préstamos o herramientas como el swap cambiario, resulten apremiantes desde lo macroeconómico. El estilo de negociación de China es sacar provecho de estas asimetrías y negociar “en bloque” este conjunto de inversiones. Precisando, nos referimos por ejemplo a “atar” una eventual ampliación del swap cambiario al incremento de concesiones en proyectos de infraestructura y extractivos. La cuestión indispensable a considerar para el nuevo Gobierno es que las necesidades de corto plazo de ingreso de divisas, no deriven en que los préstamos e inversiones impliquen el control de recursos soberanos, la transferencia de la propia problemática ambiental china a América Latina (y Argentina en particular), la reproducción de un patrón de inserción en la división internacional de trabajo dependiente, y más importante aún, profundizar una lógica extractiva que no considere el derecho de comunidades y diferentes pueblos afectados por la megaminería a cielo abierto o la minería de agua del litio.

Como puntos a tener en cuenta de una política hacia China, sería relevante propender a pensar la posibilidad de negociar entre países sudamericanos de manera conjunta con el país oriental tanto aspectos comerciales como de inversiones e infraestructura. Por otra parte, descartar todo tipo de proyecto que no respete la soberanía de los pueblos, por ejemplo que atenten contra el efectivo cumplimiento del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que implica la consulta libre, previa e informada a los pueblos originarios ante diferentes proyectos a llevarse a cabo en sus territorios. Otro aspecto fundamental es comprender que -a pesar de las asimetrías entre países como la Argentina y China- para el gigante oriental el desarrollo de algunos proyectos resulta también relevante, y se debería negociar con más firmeza la exigencia de transferencia tecnológica a actores locales. Por último queremos expresar que los vínculos entre un país periférico y una gran potencia como lo es China, no van a resultar necesariamente “beneficiosos” o nocivos” en términos de desarrollo económico, sino que tienen efectos desiguales para diferentes actores sociales. Por el momento, parecen reproducirse vínculos asimétricos que profundizan perjuicios para sectores subalternos. Tal vez deba ser hora de que estos sectores se empoderen y sus expresiones sobre sus deseos también se plasmen en la agenda de las políticas exteriores, en detrimento de las visiones tecnocráticas y economicistas tradicionales.

Anexos

Elaboración propia a partir de Enerdata.

 

Elaboración propia a partir de Enerdata.

 

Elaboración propia a partir de Enerdata.

 

Elaboración propia a partir de Enerdata.

 

Elaboración propia a partir de Enerdata.

1 Anunciada por Xi Jinping en 2013, se trata de una mega iniciativa de desarrollo de corredores económicos que vinculan -aún más- comercial y productivamente a países de Europa, múltiples regiones de Asia y el Norte de África, e incluye numerosos países de América Latina. Este megaproyecto consiste en la realización de grandes obras de infraestructura que van desde ferrocarriles de alta velocidad, extensas carreteras, puentes, túneles, puertos, aeropuertos, redes eléctricas y de transmisión de datos, plantas de energía y hasta el rediseño y mejoras en centros urbanos.

2 Si se mide la participación de los países en el PIB global a precios corrientes, China ocupa la segunda posición desde 2009 detrás de EE.UU.

3 El renminbi se incorpora a los Derechos Especiales de Giro (DEGs) del Fondo Monetario Internacional (FMI) a partir de octubre de 2016, con una participación del 20,92%.

4 En otras palabras, desde baterías para los dispositivos de la industria microelectrónica, baterías de automóviles eléctricos, y hasta grandes acumuladores de energía que permitan lidiar con la intermitencia de la generación solar y eólica.

5 El comercio bilateral de bienes es crecientemente deficitario para Argentina desde 2008 como muestra el gráfico 5.

6 Ambos proyectos fueron desestimados, en gran parte por la resistencia de actores locales.

Bibliografía:

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Fondo Monetario Internacional

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Zícari, J., Fornillo, B. y Gamba, M. (2019) “El mercado mundial del litio y el eje asiático. Dinámicas comerciales, industriales y tecnológicas” en Fornillo (Coord.) Litio en Sudamérica. Geopolítica, Energía y Territorios. Editorial el Colectivo, CLACSO, IEALC.

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