Enrique Maurtua Konstantinidis
Asesor Senior de Política Climática (FARN), experto en negociaciones de cambio climático de Naciones Unidas desde 2004. Coordinador de los grupos de Transparencia de CAN Internacional y de Ambiente-Clima-Energía del Civil 20.

6.1 Institucionalizar el Cambio Climático: la Ley de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global

RESUMEN EJECUTIVO

El 20 de noviembre, después de estar 5 años aproximadamente en la agenda del Congreso, se logró aprobar la Ley 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático. Una ley que institucionaliza el trabajo gubernamental, define estructuras de participación, y plantea productos para operativizar la acción climática en Argentina.

Presentada originalmente por el senador Fernando “Pino” Solanas, y luego de discusiones en comisiones con asesores y expertos, y de combinaciones con otros proyectos de la misma índole que se unificaron en un único proyecto, se logró avanzar en el transcurso de 2019 en la finalización y aprobación de esta ley que fue aprobada por unanimidad en la Cámara de Senadores y por 163 votos a favor y 8 abstenciones en la Cámara de Diputados.

La norma “establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para garantizar acciones, instrumentos y estrategias adecuadas de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático en todo el territorio nacional en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional” (Ley 27.520, 2019); institucionaliza la existencia de un Gabinete Nacional de Cambio Climático (GNCC) y define su labor interministerial. Su función primordial será implementar un plan de adaptación y mitigación al cambio climático. Además, establece la creación del Sistema Nacional de Información sobre Cambio Climático, y determina que todos los datos y documentos relacionados con la aplicación de la ley deben ser información pública ambiental. Por tratarse de una ley de presupuestos mínimos, se convierte en un piso mínimo de protección nacional sin necesidad de adhesión provincial, lo que permitirá que su implementación sea más rápida.

La ley, que fue publicada en el Boletín Oficial un mes después, sin lugar a duda se pudo conseguir en 2019 gracias al impulso que le dieron los movimientos juveniles climáticos que se movilizaron en varias oportunidades levantando el perfil del tema, captando la atención de la clase política, y haciendo un trabajo de seguimiento constante con los legisladores nacionales hasta su aprobación en el mes de noviembre.

La ley es un hito para la lucha contra el cambio climático en nuestro país. El valor de institucionalizar el trabajo climático es clave porque le da un respaldo legal al trabajo del Estado en este tema, y herramientas y compromisos para seguir desarrollando a nivel nacional y provincial. De esta manera se previene que el trabajo climático quede a la voluntad de la administración de turno.

El contenido de la ley

Una de las principales virtudes de la nueva ley, es que ya desde su artículo 1 se la considera como una ley de presupuestos mínimos, que además se encuentra ligada a los mandatos constitucionales del artículo 41 de la Constitución Nacional. Al ser una ley de “presupuestos mínimos”, su contenido es parte del bloque normativo federal ambiental, es decir, es un piso mínimo e inderogable que coloca a las provincias en la obligación de cumplir sus disposiciones. Las provincias deberán tener sí o sí políticas sobre el cambio climático.

Artículo 2 – Objetivos. Son objetivos de la presente ley:

a) Establecer las estrategias, medidas, políticas e instrumentos relativos al estudio del impacto, la vulnerabilidad y las actividades de adaptación al Cambio Climático que puedan garantizar el desarrollo humano y de los ecosistemas.

b) Asistir y promover el desarrollo de estrategias de mitigación y reducción de gases de efecto invernadero en el país.

c) Reducir la vulnerabilidad humana y de los sistemas naturales ante el Cambio Climático, protegerlos de sus efectos adversos y aprovechar sus beneficios.

Los tres objetivos que plantea la ley comprenden tres pilares fundamentales de la acción climática: la información y los planes concretos, la reducción de emisiones, y atender la adaptación al cambio climático. De esta manera, la ley aborda la acción climática de una manera abarcativa.

Entre los principios que incorpora la ley, vale la pena destacar la incorporación de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y el de prioridad en las políticas públicas hacia los sectores más vulnerables. El primero es uno de los principios más relevantes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC), y el segundo pone un énfasis especial en quienes más riesgo corren frente a los impactos del cambio climático.

En su segundo capítulo la ley establece el GNCC y el consejo asesor. Recordemos que el primero fue creado mediante el Decreto 891/2016 y agrupaba organismos públicos nacionales relacionados a las políticas climáticas bajo la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros y la coordinación técnica de la Secretaría de Cambio Climático y Desarrollo Sustentable. La ley formaliza esta estructura y detalla que: “su función será articular entre las distintas áreas de Gobierno de la Administración Pública Nacional, la implementación del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, y de todas aquellas políticas públicas relacionadas con la aplicación de las disposiciones establecidas en la presente ley y sus normas complementarias” (Ley 27.520, 2019).

El GNCC será presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros y se compondrá de una lista específica de ministerios que podrá ser ampliada permanente o transitoriamente con la inclusión de otras áreas de Gobierno que fueran requeridas. Más aún, las áreas de Gobierno que estén involucradas en el GNCC “deberán aplicar, dentro de sus respectivas competencias, las resoluciones y/o acciones que se establezcan en el seno del Gabinete Nacional de Cambio Climático, e informar sobre los avances y modificaciones de cada proyecto” (Ley 27.520, 2019).

En cuanto al Consejo Asesor Externo, éste debe ser convocado por el GNCC y su “función es la de asistir y asesorar en la elaboración de políticas públicas relacionadas con la presente ley”. La composición de este Consejo tiene tres tipos de participantes:

  • Representantes del sector científico/académico;
  • Representantes de organizaciones ambientales, sindicatos, comunidades indígenas, universidades, entidades académicas y empresariales;
  • Representantes de partidos políticos con representación parlamentaria.

Es muy interesante esta representación, dado los agrupamientos y la diversidad de actores que considera. Adicionalmente es importante destacar que las recomendaciones que haga el Consejo, si bien no son vinculantes, sí será obligatorio para el GNCC considerarlas y fundamentar adecuadamente su desestimación, si ello ocurriera.

Finalmente, este capítulo establece la obligación de todos los organismos del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) y las autoridades provinciales de aportar la información necesaria para la aplicación de la ley. Este punto es fundamental para el correcto desarrollo de planes climáticos, sean cuales fueren, para poder contar con la mejor información disponible.

La ley establece como producto principal la elaboración e implementación de un Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático delineando finalidades, medidas, acciones y planes de respuesta, debiendo ser actualizado cada 5 años. Este plan reflejaría toda la información disponible sobre el cambio climático con miras a la implementación y proyecciones. De alguna manera es lo que sintetiza el trabajo de información climática, impactos, vulnerabilidad, inventario nacional de gases de efecto invernadero, acciones de mitigación y adaptación en todo el territorio nacional. O al menos lo que le compete al PEN. Adicionalmente, el Plan debe también incorporar Planes de respuesta al cambio climático, que llevan más nivel de detalles e incorporan indicadores y métricas para poder llevar a cabo su monitoreo.

La ley hace referencia a los contenidos mínimos de los planes; si bien no fija objetivos en el texto, sí hace referencia a los temas que deben verse reflejados. En este sentido, para el componente de adaptación, se hace mención a la hidrología, la salud, los impactos de los fenómenos extremos, el impacto en ecosistemas, el ordenamiento territorial y la soberanía alimentaria. Respecto a los contenidos mínimos para el plan de mitigación, por su parte, la ley hace referencia al aumento de energías renovables, la generación distribuida con ellas, la reducción de emisiones, el aumento de los sumideros de carbono, incentivos fiscales, prácticas en el sector ganadero, manejo de ecosistemas de forma sustentable para la captura y almacenamiento de carbono, el transporte y el uso de indicadores de sostenibilidad.

Finalmente, la ley tiene un capítulo especial sobre el derecho a la participación y el acceso a la información, y alienta la transparencia en la toma de decisiones de diferentes maneras en diferentes jurisdicciones.

“Artículo 26.- Información Ambiental. Todos los datos y documentación relacionados con la aplicación de la presente ley es información pública ambiental en los términos de las leyes 25.831 y 25.675.

Las autoridades competentes deben realizar acciones en el ámbito de su jurisdicción para garantizar la difusión y comunicación de la información que obre en su poder” (Ley 27.520, 2019).

Lo que la ley no tiene

Esta es una ley que estructura una forma de funcionamiento, da marcos para la generación de planes y de compromisos, con cierto nivel de detalle en relación con el tipo de medidas que éstos debieran contener. Lo que esta ley no establece son objetivos puntuales de reducción de emisiones, o de penetración de energías renovables, por ejemplo. Es más, la ley no hace referencia al objetivo del Acuerdo de París1, lo cual podría interpretarse como una debilidad, ya que no hay niveles de ambición altos para estar en línea con lo que la ciencia dice, ni una meta a la cual apuntar.

Ahora bien, es importante hacer una reflexión en torno a esta situación. Por un lado, la ley no tuvo nunca como fin poner esos objetivos. Esta ley fundamentalmente busca institucionalizar las estructuras que producen los planes y el trabajo de las áreas de gobierno involucradas. Esto desde un punto de vista de la urgencia climática, deja que desear, ya que se requieren acciones más contundentes en la lucha contra el cambio climático, e incluir en una ley estos objetivos hubiera sido más auspicioso para poder ir en esa línea.

Un componente más para analizar es el estratégico. El cambio climático es un problema que tiene muchas aristas, y que incomoda a muchos sectores, esto está claro. Tampoco hay una única solución para el mismo, lo que nos lleva a reflexionar que si se hubieran propuesto metas concretas en la ley, quizás aún se estaría discutiendo el número a poner en el texto.

En conclusión, el hecho de que la ley no contemple metas concretas para la ambición climática puede resultar decepcionante en algún caso, pero en términos pragmáticos, las estructuras que la ley dispone deberían tener la capacidad, los procedimientos, el nivel de participación y la disponibilidad e información necesarias para poder establecer y aumentar progresivamente el nivel de ambición como lo indica el Acuerdo de París.

En línea con lo anteriormente señalado, la norma de cambio climático tampoco contempla mecanismos o instrumentos tendientes a lograr su aplicación y cumplimiento, tales como incentivos o la posibilidad de imponer sanciones adaptadas a infracciones para los casos de incumplimientos, vale decir que se sitúa dentro del conjunto de aquellas que los autores denominan “normativas sin dientes”, que en cierta forma viene a poner también de manifiesto hasta dónde fue posible construir un consenso entre los principales actores al momento de su sanción. Otro punto que la ley no refleja explícitamente tiene que ver con la perspectiva de género, un tema crucial en la lucha contra el cambio climático y que ha ido cobrando cada vez más relevancia. La ley no hace mención al balance de género ni al rol de las mujeres. En la lucha contra el cambio climático es muy importante que la perspectiva de género esté incluida. Sobre todo en el diseño de políticas públicas climáticas, tanto en la ley como en los requerimientos mínimos de los planes, o como en la configuración de las estructuras que la ley crea. El rol de la mujer en la toma de decisiones y en la implementación de políticas climáticas ha demostrado ser no sólo positivo sino necesario para poder lograr cambios transformacionales.

Finalmente, un tema clave en el abordaje de la ley es el de la transición justa de la fuerza trabajadora y las comunidades. Un tema que es clave para poder conseguir una legítima acción climática y robustez en el desarrollo de compromisos de largo plazo en la lucha contra el cambio climático.

Conclusiones

La recientemente aprobada Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global da el respaldo legal para poder desarrollar políticas climáticas con aportes de todos los ministerios relevantes, y una diversidad notable de partes interesadas y la participación de las provincias. Involucra desde las esferas más altas del PEN hasta el trabajo en las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es una ley que formaliza en el marco legal el trabajo comprometido a nivel internacional en el marco de la CMNUCC y el Acuerdo de París y por eso es un avance muy significativo en la jerarquización del tema climático en nuestro país. Esto dará pie para que las dependencias con responsabilidades específicas puedan trabajar respaldadas por la ley y con una lista específica de productos que deben ser actualizados cada 5 años (como plazo máximo).

Los contenidos mínimos que se requieren abordan temas clave del problema climático en nuestro país como la vulnerabilidad, la energía, el transporte, y la soberanía alimentaria.

Desafíos

Hay temas que quedaron fuera de la ley, y algunos temas que dependerán de la reglamentación2. Algunos de ellos, como la perspectiva de género y la transición justa podrían ser incorporados de alguna manera en la reglamentación, posiblemente a la hora de operativizar el Gabinete, o bien al detallar los procedimientos para los planes, adecuando su contenido. Por otro lado, el tema financiero es clave, ya que la ley prevé actividades y compromisos que implicarían recursos para poder lograrlos. Este tema ha sido planteado por las provincias en particular, y se deberá analizar cómo se aseguran recursos para que la ley pueda cumplirse de la mejor manera asegurando un cumplimiento objetivo y ambicioso para estar en línea con los objetivos del Acuerdo de París.

1 El Acuerdo de París marcó un hito en la agenda climática internacional. Su objetivo es limitar el aumento de la temperatura global bien por debajo de los 2ºC, con esfuerzos tendientes a que se mantenga por debajo de los 1,5ºC.

2 Al momento de escribir esta nota, aún no se había publicado la reglamentación de la ley.

Bibliografía:

Decreto 891/2016. Boletín Oficial de la República Argentina. Gabinete Nacional de Cambio Climático – Creación. Recuperado de: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/decreto-891-2016-263772

Ley 27.520. Boletín Oficial de la República Argentina. Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global. Diciembre 2019. Recuperado de: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/224006/20191220

Ley 25.675. Boletín Oficial de la República Argentina. Ley General del Ambiente. Noviembre 2002. Recuperado de:  http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/75000-79999/79980/norma.htm

Ley 25.831. Boletín Oficial de la República Argentina. Régimen de libre acceso a la información ambiental. Noviembre 2003. Recuperado de: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-94999/91548/norma.htm

Compartir en redes sociales

Share on facebook
Share on twitter
Share on linkedin