Después de quince días de intensas negociaciones, cerró la COP27 de Sharm el-Sheikh a tempranas horas de la mañana del domingo. Al igual que las dos últimas cumbres, esta COP se extendió más de lo planeado, con resultados que generaron sentimientos encontrados para los gobiernos y la sociedad civil. 

El principal hito fue, sin dudas, la creación de un nuevo fondo específico para ayudar a los países más vulnerables a hacer frente a los desastres climáticos, un reclamo histórico que finalmente fue reconocido después de tres décadas de negociaciones.

Sin embargo, los acuerdos en materia de financiamiento, adaptación y aumento de la ambición para la reducción de emisiones fueron muy decepcionantes en lo que se suponía era la “COP de la implementación”, algo alarmante si se tiene en cuenta que la tendencia actual llevaría a que el planeta supere el umbral de calentamiento global de 1,5ºC en las próximas dos décadas. 

La COP27 tuvo lugar en un contexto muy complejo, en medio de una recesión global y una crisis multidimensional desencadenada por la pandemia, la invasión de Rusia en Ucrania y nuestra fuerte dependencia de las fuentes de energía fósil.

Además, la arraigada crisis política y de derechos humanos en Egipto, junto con los múltiples desafíos logísticos, una conducción de las negociaciones caótica y una presencia de lobbistas de la industria fósil sin precedentes, dificultó mucho la participación e involucramiento efectivo de la sociedad civil en esta instancia.

No obstante, el equipo de FARN estuvo presente en Sharm el-Sheikh, siguiendo  de cerca e involucrándose activamente en las negociaciones y participando de eventos paralelos a lo largo de las dos semanas. A continuación, un análisis de los resultados más importantes que dejó esta COP.

Pérdidas y daños

La necesidad de que los principales contaminantes paguen a los más vulnerables para ayudarlos a afrontar las pérdidas y daños ocasionados por los impactos del cambio climático es algo que muchos países, en particular los pequeños estados insulares, venían empujando desde hace décadas. 

Si bien las negociaciones siempre se enfocaron principalmente en temas de mitigación y adaptación, en los últimos años este tema fue ganando cada vez más reconocimiento dado al aumento de los desastres climáticos y a una gran campaña de organizaciones de la sociedad civil. 

Por primera vez en la historia, el tema de financiamiento para daños y pérdidas fue incluido en la agenda de discusiones de la COP y fue uno de los temas que generó más divisiones entre desarrollados y un Sur global unido hasta las últimas horas de las negociaciones.

Después de muchos tires y aflojes, y a pesar de la gran reticencia de Estados Unidos y otros grandes emisores, hacia el final de la COP se logró acordar que se establecería un fondo específico para daños y pérdidas. La creación del fondo se plantea como parte de otras modalidades de financiamiento para atender las necesidades de “aquellos países particularmente vulnerables”, en un intento de limitar la lista de beneficiarios. 

Este logro histórico, sin embargo, tendrá un impacto muy limitado en la medida en que no se logren reducir las emisiones que exacerban los desastres climáticos año tras año y tampoco se vean avances en materia de adaptación para evitar los impactos más devastadores.

Además, lejos de ser el final del camino, aún quedan muchas cosas por resolver en los próximos años, incluyendo asegurar que efectivamente aparezca el financiamiento para este fondo, resolver de qué fuentes provendría y quienes lo recibirán.

Financiamiento

El financiamiento para apoyar la reducción de emisiones, la adaptación y recuperación frente a los impactos climáticos en el Sur global fue el tema central de esta COP, y una de las principales prioridades para la Argentina. A pesar de los diversos carriles en la agenda de las negociaciones para debatir estos temas, fueron magros los avances alcanzados más allá de la creación del fondo para pérdidas y daños.

Con el trasfondo de la promesa incumplida de los 100 mil millones de dólares anuales para los países en desarrollo, los gobiernos siguieron las conversaciones para definir una Nueva Meta Global de financiamiento Colectiva Cuantificada (NCQG por sus siglas en inglés), que deberá acordarse en 2024 para empezar a regir a partir de 2025. 

Luego de un año de diálogos técnicos bastante frustrantes, el grupo negociador ABU (Argentina, Brasil y Uruguay) y otros países en desarrollo pidieron, durante la COP27, un cambio de dirección en la dinámica de trabajo para concentrarse en empezar a cuantificar y dar forma a esta nueva meta. 

Los países desarrollados, por el contrario, insistieron en enfocar las conversaciones en “expandir la base de donantes” (con el objetivo de involucrar también a economías emergentes) y en cómo movilizar otras fuentes de financiamiento. Finalmente, el texto resultante no logró capturar las prioridades del Sur global ni el avance hasta el momento, limitándose a cuestiones de procedimiento para el año que viene.

Asimismo, la Unión Europea y otras grandes economías suscitaron en varias oportunidades la necesidad de abrir discusiones sobre el artículo 2.1c del Acuerdo de París, luego de fracasar en el intento de incorporar este tema como ítem de agenda al comienzo de las sesiones. Este artículo establece un objetivo crítico de financiamiento climático a largo plazo para «hacer que los flujos de financiamiento sean coherentes con una trayectoria hacia bajas emisiones de gases de efecto invernadero y un desarrollo resistente al clima». 

“El artículo 2.1c podría presentar una oportunidad interesante para comenzar a debatir temas como el redireccionamiento de los subsidios a los combustibles fósiles y el rol de los bancos multilaterales de desarrollo, las instituciones financieras internacionales y otros inversores y actores del sector privado que canalizan grandes flujos de financiamiento”, sostiene Catalina Gonda, Co-coordinadora de Política Climática de FARN

De hecho, la necesidad de reformar el sistema financiero internacional y el rol de los BMD fue mencionado por diversas autoridades durante la Cumbre de Líderes al inicio de la COP27, y también quedó reflejado en la decisión preambular de Sharm el-Sheikh.

Adaptación

De cara a la COP africana, había altas expectativas de que el tema de adaptación tuviera un rol preponderante en la agenda debido a la importancia para los países en vías de desarrollo. Sin embargo, los resultados obtenidos fueron menos ambiciosos.

Jazmín Rocco Predassi, Co-coordinadora del área de Política Climática en FARN, afirma que “las negociaciones sobre financiamiento para la adaptación no lograron los avances esperados. El ítem específico sobre financiamiento para adaptación no progresó en la agenda definitiva y tampoco lo hizo la conversación sobre la duplicación de los fondos dedicados a estas actividades, tal como se había esbozado en Glasgow en 2021, en particular al Fondo de Adaptación. Eso se refleja en el texto de la decisión preambular que, en lugar de desarrollar una hoja de ruta para duplicar el financiamiento, le solicita al Standing Committee on Finance que elabore un reporte sobre ello”.

En lo que respecta a la definición de una Meta Global de Adaptación (GGA por sus siglas en inglés), una propuesta importante, iniciativa de ABU -y apoyada por el G77-, fue la de elaborar un marco para guiar la meta y su proceso de revisión. Este debería tener en cuenta ciertas dimensiones (como la de impacto, vulnerabilidad y riesgo), temas y consideraciones transversales, entre otras cosas. Sin embargo, y a pesar de ser un tema prioritario para los países en desarrollo, como el anfitrión, sólo se logró conseguir el mandato de iniciar el proceso de desarrollo durante 2023.

Mitigación

La reducción de al menos el 43% de las emisiones de gases de efecto invernadero en la próxima década es crítica para evitar impactos y daños cada vez más drásticos e irreversibles para las personas y la biodiversidad en todo el mundo. Esto requiere de un cambios profundos en materia económica y de desarrollo, la eliminación progresiva de fuentes energéticas de origen fósil (petróleo, gas y carbón) y una transformación de los sistemas de producción agroindustriales, que infligen cada vez más presión sobre los ecosistemas naturales. 

En este sentido, fueron prácticamente nulos los avances tendientes a lograr mantener al planeta por debajo de los 1,5 ºC, el objetivo de mitigación más ambicioso del Acuerdo de París. A pesar de la atención sin precedentes que recibieron las energías renovables en la decisión preambular de Sharm el-Sheikh, se hizo caso omiso a la necesidad de abandonar todos los combustibles fósiles que, por lejos, representan la principal fuente de emisiones a nivel mundial.

Además, tuvieron lugar negociaciones para definir un nuevo Programa de Trabajo para escalar urgentemente la ambición y la implementación en Mitigación (MWP por sus siglas en inglés), que se había conformado en la COP26 del año pasado. 

Algunos de los principales puntos de desacuerdo tenían que ver con la amplitud del trabajo para desarrollar, el marco temporal del MWP, si vincularlo con los procesos formales de negociación de la COP y si establecer consideraciones o metas para sectores específicos. 

Aquí, las diferencias entre países desarrollados y en desarrollo fueron muy evidentes, y se perdió la oportunidad de establecer un programa de trabajo ambicioso, con enfoques sectoriales más desglosados y metas concretas hacia 2030.

Agricultura

Luego de finalizar su hoja de ruta en la COP26 en Glasgow, la Labor Conjunta de Koronivia sobre Agricultura (KJWA por sus siglas en inglés) llegó a Sharm el-Sheikh con dos objetivos: reportar a la COP sus principales conclusiones de los avances alcanzados en los últimos cuatro años, y delinear la estructura para el futuro del único espacio sectorial de la negociación bajo la CMNUCC.

Sin embargo, las instancias de negociación resultaron más difíciles de lo anticipado y, por primera vez en muchos años, Koronivia continuó negociando durante la segunda semana, ya no bajo SBI y SBSTA -los órganos subsidiarios de la CMNUCC- sino bajo la COP. Esto implicó mayores instancias de negociación cerradas a observadores, así como una presencia de la Presidencia egipcia mucho más importante que antes.

Las principales diferencias entre las Partes radicaban en la estructura de la nueva fase de KJWA y en el contenido de su mandato, en particular sobre la inclusión o no de la mitigación para el sector agropecuario. Esto último persistió incluso hasta la última negociación informal del jueves 17 de noviembre por la noche. Puesto que no se alcanzó consenso en ese momento, la Presidencia dispuso elevar el texto de decisión al plenario de clausura en el que se aprobaría o se rechazaría. Allí, finalmente, el texto no tuvo oposición.

En consecuencia, de ahora en adelante la temática de uso del suelo continuará bajo la Labor Conjunta de Sharm el-Sheikh sobre la implementación de la acción climática en la agricultura y la seguridad alimentaria. Este programa de trabajo de cuatro años funcionará bajo una modalidad similar que la de su antecesor, con talleres temáticos (esta vez con posibilidad de participación híbrida), pero con dos adiciones: la realización de reportes anuales de síntesis por parte del Secretariado, y la creación de un portal online para compartir información sobre proyectos, iniciativas y políticas. 

Otro elemento a destacar es la invitación a aumentar la cooperación con otras instituciones, entidades y organizaciones de Naciones Unidas. Esto podría permitir una mejor articulación con cuerpos constituidos como el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS por sus siglas en inglés), así como mejorar el acceso al financiamiento por parte de los fondos multilaterales para proyectos agrícolas.

“En lo que respecta al contenido, resulta decepcionante que no se haya conseguido la inclusión de la agroecología en los textos de negociación, fuerte reclamo de las organizaciones de la sociedad civil para la transformación de los agroecosistemas. Sin embargo, la construcción de los contenidos específicos del nuevo programa de trabajo -que se realizará durante 2023- abre la posibilidad para mayores y mejores instancias de integración de la agroecología en las negociaciones de agricultura”, sostiene Rocco Predassi.

Mercados de carbono

A pesar de haber cerrado las reglas generales para los mercados de carbono del Acuerdo de París en la COP26 del año pasado, los países siguieron negociando y definiendo detalles para acelerar su puesta en marcha. 

El Artículo 6 contempla dos modalidades distintas para el comercio de emisiones: el artículo 6.2, que abarca aquellos acuerdos bilaterales o multilaterales para la transferencia de resultados de mitigación; y el artículo 6.4, que crea un nuevo mercado global de carbono regulado por un órgano de Naciones Unidas y que reemplazaría al Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto. 

Las negociaciones bajo el artículo 6.2, se enfocaron en los lineamientos para los registros, la información que deberán reportar los países y el proceso de revisión de dicha información a fin de garantizar su consistencia y evitar la doble contabilidad de las reducciones de emisiones.

Sin embargo, FARN considera que los lineamientos adoptados no son lo suficientemente ambiciosos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas por parte de las partes involucradas. Existe un alto riesgo de que el proceso de revisión termine siendo intrascendente, dejando a este mercado de carbono sin ningún tipo de supervisión, y  permitiendo que los países puedan elegir ocultar parte de la información que deben reportar bajo cláusulas de “confidencialidad”. 

“Los mercados de carbono son enfoques de carácter voluntario. Por lo tanto, aquellos países que elijan participar en ellos deberían cumplir con reglas y salvaguardas socioambientales estrictas, garantizar procesos de consulta ciudadana y el acceso a toda la información relevante al proyecto como parte de un proceso transparente y participativo”, afirma Gonda.

En el caso del nuevo mercado de carbono del artículo 6.4, generaron mucho revuelo una serie de recomendaciones publicadas al inicio de la primera semana sobre actividades para la “remoción” de carbono bajo este mecanismo. Esto fue tanto porque la definición de remociones que planteaba el documento era tan amplia que podía llegar a incluir actividades muy riesgosas (como fertilización oceánica), como porque implicaba una gran regresión en materia de salvaguardas ambientales y de derechos humanos. Las recomendaciones fueron rechazadas, pero con indicaciones muy vagas sobre qué es lo que se debería revisar el año que viene, y sin hacer énfasis en las falencias en materia de salvaguardas.

Además, este mecanismo sigue dejando una puerta abierta a la doble contabilidad de créditos entre países y empresas. Las reglas definidas el año pasado permiten que el país que alberga el proyecto de reducción de emisiones autorice o no la transferencia de las créditos de carbono, de acuerdo a si necesita contar con esas reducciones para cumplir con sus propias metas climáticas. Sin embargo, en la COP26 no quedó asentado qué pasaría con las unidades no autorizadas (que no estarían sujetas a ajustes correspondientes), que en principio podrían comercializarse en mercados paralelos, como el mercado voluntario. 

Si bien en la COP27, los países no limitaron el uso de estos créditos no autorizados, lo bueno es que al menos se decidió catalogarlas como «contribuciones de mitigación». Esto no evita la doble contabilidad, pero envía un mensaje fuerte al mercado voluntario de carbono para que empiece a transicionar desde un paradigma de compensación de emisiones al financiamiento de la reducción de emisiones a través de unidades de contribución.

Reflexiones finales

Este año, a diferencia de otros, los reclamos de la sociedad civil trascendieron a los específicos en cuanto a las negociaciones del cambio climático. En particular, se hicieron eco de la situación de los presos políticos en Egipto. Incluso, la típica marcha climática que se realiza en cada COP se tuvo que llevar a cabo en el interior del centro de convenciones, con la autorización y protección de la seguridad de Naciones Unidas.

Estamos en un contexto internacional donde comunidades enteras necesitan el apoyo urgente de la comunidad internacional y de un financiamiento apropiado por parte de las grandes economías para que aquellos países en vías de desarrollo, los más vulnerables al cambio climático, puedan llevar adelante las transiciones necesarias y hacer frente a las nuevas condiciones ambientales. 
La próxima COP28 tendrá lugar en Emiratos Árabes y plantea desafíos equiparables o mayores a los vivenciados en Egipto. Pero, es otra oportunidad para que los jefes de Estado, presidentes y representantes asuman los compromisos necesarios para atender los impactos que la crisis climática está ocasionando.