Desde hace unas semanas, las comisiones de Legislación General, de Ambiente y Desarrollo Sustentable y de Presupuesto y Hacienda del Senado de la Nación han puesto en tratamiento tres proyectos de ley vinculados con la regulación del mercado de carbono en la Argentina. Los tres proyectos cuentan con enfoques diferentes, lo que demuestra la complejidad del tema, la falta de consensos, la necesidad de generar instancias de debates más amplias, que involucren a todos los actores sociales, y también evidencia la ausencia de una política climática doméstica que sirva de marco.      

La regulación del mercado de carbono no es solo una cuestión técnica o financiera. Sus efectos pueden tener consecuencias directas sobre los territorios y las comunidades, así como sobre la gestión de los ecosistemas, la biodiversidad, el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de regulaciones locales vigentes y de los compromisos climáticos internacionales asumidos por el país. Por ello, este debate debe articularse con las agendas de cambio climático, biodiversidad y derechos humanos, y contar con instancias amplias y efectivas de participación pública.

Los mercados de carbono son mecanismos económicos que permiten comprar, vender o compensar emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), especialmente de dióxido de carbono (CO₂). Su lógica consiste en asignar un valor monetario a la reducción o captura de emisiones, transformándolas en un bien transable denominado crédito de carbono. Cada crédito equivale a una tonelada adicional de CO₂ que se dejó de emitir al ambiente o que fue capturada de la atmósfera por encima de los requerimientos legales y de la situación de base del país o región, a través de proyectos como la conservación de bosques, el desarrollo de energías renovables o la eficiencia energética. 

Existen dos grandes tipos de mercados: los regulados, creados por normativas estatales o supranacionales que obligan a gobiernos o empresas a reducir o compensar sus emisiones, y los voluntarios, en los que empresas, organizaciones o individuos adquieren créditos de manera no obligatoria, generalmente en el marco de estrategias de responsabilidad ambiental o compromisos corporativos. Ambos mercados tienen lógicas diferentes.

El Acuerdo de París (2015) establece compromisos para limitar el aumento de la temperatura global. Su Artículo 6 habilita expresamente el uso de mecanismos de mercado entre países para el cumplimiento de sus metas climáticas, conocidas como Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés).

Permite que un país o entidad financie proyectos de reducción de emisiones en otro país y contabilice esa reducción como parte de su propio compromiso climático, tanto para sus obligaciones legales, como para objetivos voluntarios, bajo reglas de transparencia y contabilidad que aún están en proceso de definición e implementación a nivel internacional. 

Los mercados de carbono forman parte de las herramientas discutidas globalmente para mitigar el cambio climático, aunque su diseño, implementación y resultados son objeto de debate (y polémicas) entre gobiernos, organismos internacionales, sector privado y sociedad civil, especialmente en relación con su capacidad real para reducir emisiones netas a nivel global y sus impactos sobre los derechos humanos.

El Acuerdo de París permite dos tipos de uso para los mercados de créditos de carbono: como contribución a la mitigación de un país (sin ajuste o “resta” de la contabilidad nacional) o como resultado de mitigación transado internacionalmente (conocidos como ITMO), en los cuales el país emisor debe descontar los créditos vendidos de sus logros de mitigación y de su NDC – proceso llamado “ajuste correspondiente” . 

Por tanto, la implementación de este tipo de herramienta es indisociable de la presentación, discusión, cumplimiento y monitoreo de las NDC por parte de los países. En este punto, la Argentina está en franco incumplimiento del Acuerdo de París, ya que no presentó la actualización de su contribución (la que debió formalizarse en 2025). Es decir, el país no cuenta con metas ni lineamientos actualizados sobre la reducción de sus emisiones GEI a 2030 y 2035. La presentación de las NDC es uno de los requerimientos vinculantes del Acuerdo de París para países como Argentina. Por otro lado, nos encontramos con una autoridad ambiental nacional degradada y desmantelada y con equipos técnicos reducidos hoy a un mínimo histórico, con una pérdida significativa de capacidades y de recursos humanos especializados construidos a lo largo de muchos años.

La ausencia de una política climática doméstica, la falta de un debate sustantivo e informado en el marco del Senado de la Nación, la falta de instancias de participación pública y las complejidades propias del instrumento generan riesgos que deben ser considerados antes de establecer un marco regulatorio, entre otros: 

• La falta de adicionalidad (que la reducción de emisiones de GEI ocurra gracias al proyecto y no hubiera ocurrido de todos modos) puede permitir la emisión de créditos sin un beneficio climático adicional.
•  A esto se suma el riesgo de doble conteo (contabilizar una misma reducción de GEI más de una vez), que exige reglas estrictas de contabilidad y la aplicación del ajuste correspondiente (descontar de la contabilidad nacional las reducciones que se transfieren a otro país).
• Cuando Argentina transfiere un crédito para que otro país lo utilice en el cumplimiento de su NDC, esa reducción deja de estar disponible para nuestra propia meta. Una regulación inadecuada podría, por lo tanto, encarecer el cumplimiento de la NDC argentina, exportando las reducciones más baratas y obligando al país a realizar esfuerzos mayores para lograr las reducciones a las cuales se compromete en la NDC – de facto exportando los esfuerzos de los argentinos por mitigar para beneficiar a países desarrollados.
• Existe, además, el riesgo de que las nuevas NDC argentinas contengan hot air (reducciones que surgen de cambios o supuestos que no requieren esfuerzos climáticos adicionales) y que estas terminen convirtiéndose en créditos transferibles sin una reducción real de emisiones. Esto se agrava con metodologías laxas o sistemas de verificación insuficientes, que pueden favorecer la generación de créditos de baja calidad y prácticas de greenwashing.
• Además, las compensaciones (utilizar una reducción o absorción de emisiones para justificar emisiones realizadas en otro país) presentan problemas adicionales, especialmente cuando se basan en bosques, suelos o agricultura. La permanencia de estas remociones no está garantizada y su equivalencia con emisiones fósiles es discutible.      
• Recurrir a la ficción legal del “silencio positivo” de la administración como forma de autorizar transferencias internacionales por el mero transcurso de un plazo sin mediar pronunciamiento efectivo resulta peligroso pues podría alcanzar a decisiones vinculadas con el Artículo 6 del Acuerdo de París u otros mecanismos internacionales de cumplimiento y tener consecuencias sobre la contabilización de resultados de mitigación y el cumplimiento de los compromisos climáticos nacionales.

A estos riesgos se suman aquellos vinculados con los impactos que los proyectos pueden generar sobre los ecosistemas, la biodiversidad, los territorios y los derechos humanos. La integridad de estos mecanismos no puede evaluarse únicamente en toneladas de CO₂: debe considerar también cómo se generan esas reducciones o remociones, dónde ocurren, quiénes se ven afectados y cómo se distribuyen sus costos y beneficios.

En conjunto, estos riesgos y otros aquí no mencionados pueden hacer que un mecanismo pensado para promover la mitigación del cambio climático termine facilitando el cumplimiento de terceros países a costa de las propias reducciones de Argentina, debilitando nuestra política climática y postergando reducciones efectivas de emisiones de GEI.

Es por ello que las organizaciones de la sociedad civil entendemos que la regulación del mercado de carbono no puede realizarse en estas condiciones, sin política climática doméstica definida, sin una NDC actualizada, un piso mínimo de precio,  y una estrategia y lineamientos claros en materia de reducción de GEI. 

En este marco, requerimos a los señores Senadores que insten al Poder Ejecutivo a retomar el proceso de actualización de la NDC para ser presentada ante el Acuerdo de París, con metas renovadas y ambiciosas, amplíen el debate parlamentario en relación a la regulación del mercado de carbono y convoquen en las consultas a un abanico mucho más amplio de actores, y tengan en cuenta los riesgos señalados.      

Para ello, la Argentina cuenta además con espacios institucionales creados por la Ley 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, entre ellos el Consejo Asesor Externo (CAE), como instancia de consulta para la elaboración de políticas públicas relacionadas con el cambio climático. Un debate de esta relevancia debería fortalecer y hacer uso efectivo de los espacios institucionales existentes, además de garantizar instancias amplias, transparentes e informadas de participación pública.

En ese sentido, no puede avanzarse en una regulación del mercado de carbono que no contemple, como base mínima: 

• Reforzar el rol del Estado nacional a la hora de definir los criterios, las autorizaciones, las prioridades y los cupos de utilización en el marco del mercado de carbono. Una regulación nacional debería establecer salvaguardas socioambientales robustas y comunes para todo el territorio.
• Un precio mínimo para evitar la exportación de aquellos créditos que debieran ser utilizados para cumplir las metas nacionales.
• Priorizar la reducción directa de emisiones. Los créditos de carbono no deben sustituir las reducciones en la fuente.
• Establecer estándares nacionales mínimos de adicionalidad, líneas de base, permanencia, medición, verificación, trazabilidad, prevención de fugas y reversión.
• Evitar el doble conteo mediante reglas claras de contabilidad y aplicación de los ajustes correspondientes en las transferencias internacionales.
• Vincular los créditos con la NDC. Las transferencias no deben reducir la capacidad de Argentina para cumplir y aumentar su ambición climática.
• Incorporar salvaguardas ambientales y sociales. Deben protegerse los ecosistemas y los derechos de comunidades y pueblos indígenas, garantizando información, participación y acceso a la justicia. La integridad ambiental debe considerar también la estructura y funciones de los ecosistemas.
• Garantizar una distribución justa y transparente de los beneficios, considerando las asimetrías entre empresas, inversores, propietarios de tierras y comunidades. 
• Para proyectos basados en naturaleza, debería requerirse una línea de base no solo de carbono sino también de biodiversidad y condición ecosistémica, con indicadores que permitan monitorear cambios durante toda la vida del proyecto. 

En este contexto, la cuestión central no es regular un nuevo mercado, sino definir en qué condiciones este instrumento, creado en el marco del Acuerdo de París, puede contribuir de manera efectiva a la acción climática argentina. Una regulación apresurada, sin una NDC actualizada, una política climática clara y salvaguardas socioambientales adecuadas, puede generar incentivos equivocados, comprometer las reducciones que el país necesita para cumplir sus propias metas y generar tensiones con las regulaciones vigentes de protección de bosques y otros bienes naturales. Por ello, antes de avanzar en este debate es necesario fortalecer la política climática nacional, ampliar el debate y asegurar que cualquier mecanismo de mercado quede subordinado a los objetivos climáticos y ambientales del país, y no a la inversa.

Firman:

Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN)

Círculo de Políticas Ambientales

Sin Azul No Hay Verde

Frente Sindical de Acción Climática

EcoHouse

FLACSO – Cambio Climático

Academia Argentina de Ciencias del Ambiente

Fundación Hábitat y Desarrollo

Fundación Patagonia Natural

Conciencia Solidaria

Fundación Ambiente y Medio

Red Agroforestal Chaco Argentina

Conservación Patagonica

Agencia de Cooperación para el Desarrollo

Multisectorial Golfo San Matías