Descripción del caso
José Pedro Barragán es un vecino de la Ciudad de Buenos Aires que vive junto con su familia en un departamento situado a metros de la Autopista 25 de Mayo (AU 1), cuya traza se desarrolla a lo largo de 27 km en la Ciudad de Buenos Aires. Su concesionario es la empresa AUSA, cuyo accionista mayoritario es el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA).
Por dicha vía transitan diariamente aproximadamente unos 600.000 vehículos, que producen elevados niveles de ruido afectando la calidad de vida, el ambiente y la salud de todos aquellas personas que habitan en sus inmediaciones. Si bien la autopista fue construida a finales de la década del 70, recién en los últimos años alcanzó un elevado nivel de tránsito, como consecuencia de: a) la conexión con las autopistas del Oeste y Buenos Aires – La Plata; b) los nuevos asentamientos poblacionales en urbanizaciones, barrios cerrados y clubes de campo de las zonas aledañas a la misma; y c) el incremento del parque automotor surgido a principio de los años noventa.
El Sr. Barragán intentó por más de un año buscar alguna respuesta a su problema, efectuando reclamos a la empresa concesionaria, distintas oficinas públicas del Gobierno de la Ciudad y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, solicitando que se adoptaran los controles y las medidas conducentes a mitigar el nivel de ruido existente en su vivienda, no logrando ningún tipo de respuestas satisfactoria en tal sentido.
A mediados del año 2000, los abogados del Programa Control Ciudadano del Medio Ambiente de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) aconsejaron a Barragán que, a través de las leyes Nº 103 (Ley de acceso a la información de CABA) y Nº 303 (Ley de acceso a la información ambiental de CABA), solicitara que el Gobierno de la Ciudad pusiera a su disposición las mediciones de ruidos efectuados en la Autopista 25 de Mayo.
En respuesta a su presentación, el 26 de marzo de 2001 la Dirección General de Control Ambiental realizó una serie de mediciones en su vivienda que arrojaron niveles de ruido que oscilaron entre los 72 dB(A) a 86 dB(A). El mismo informe de la dependencia gubernamental informaba que “el nivel de ruido registrado supera el máximo considerado tolerable, según lo establecido por la OMS y los tomados como referencia por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el Programa de Aires Limpio (SSMA 1998)” y resaltaba que una exposición a un ruido de 80 dB (A) produce lesiones en el oído si esta es continua (Pto 5). El informe también destacaba que en las mediciones efectuadas por el GCBA se detectaron niveles de ruido entre 75 dB (A) y 85 dB (A) en otros sectores de la AU1 que abarcan los barrios de Flores y Constitución.
Por ello, en el mes de agosto de 2001, se interpuso un acción de amparo colectivo ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT) de la Ciudad de Buenos Aires contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y Autopistas Urbanas S.A. (AUSA), para que se adopten las medidas necesarias para disminuir y controlar que el nivel de ruido existente en su domicilio y que proviene de la Autopista 25 de Mayo, de manera que no exceda los límites tolerables que surgen de la normativa local aplicable y los parámetros internacionalmente establecidos.
Fallo de Primera Instancia
En marzo de 2003 el Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario (CAyT) de la Ciudad de Buenos Aires, haciendo lugar a la acción de amparo, condena a Autopistas Urbanas S.A. y al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a que adopten las medidas necesarias para lograr una sustancial reducción de la contaminación sonora proveniente de la Autopista 25 de Mayo, en base a la existencia de una afectación de derechos e intereses colectivos a un ambiente sano que afectan a un sector importante de vecinos de la Ciudad. Ordenó la instalación de pantallas acústicas en los sectores de la traza de la Autopista 25 de Mayo que presenten los mayores niveles de polución sonora, además de otras medidas de mitigación de ruidos que deberá adoptar. Al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, le ordenó que adopte las acciones tendientes a controlar la contaminación sonora originada en la autopista mencionada, y que afectan las viviendas de los vecinos de la zona.
El tribunal, señaló, entre otras cuestiones, que si bien no existe un marco normativo específico que establezca parámetros de tolerancia a los niveles de ruido registrados al que sea posible remitirse, los valores que arrojan las mediciones efectuadas por organismos de la Ciudad en el domicilio del Sr. José Pedro Barragán y en diversos puntos de la traza de la autopista excedían la “normal tolerancia” a la que obligan las relaciones de vecindad. A falta de leyes internas, cita otras legislaciones, por ejemplo en los Estados Unidos, la Federal Aid Highway Act de 1970, que instruye a la Administración Federal de Autopistas a fin de que establezca parámetros para disminuir el ruido proveniente de las autopistas, los valores máximos permitidos oscilan entre 72 dB (en el exterior) y de 52 dB (en el interior), superados estos valores, es necesario adoptar medidas para mitigar los ruidos Por lo tanto, se advierte que los valores medidos en la vivienda del actor y en distintos puntos de la traza de la autopista resultan superiores a los permitidos en otras legislaciones.
En otro orden de ideas, desestima el argumento esgrimido por Autopistas Urbanas S.A de que el daño que afecta al actor se produce desde la construcción misma de la autopista, por lo que había tenido tiempo suficiente y adecuado conocimiento de sus efectos, por lo tanto, sostiene que las imputaciones efectuadas son extemporáneas, a lo cual, el tribunal determina que el derecho a un ambiente sano no es renunciable, dicha irrenunciabilidad se infiere del principio de equidad intergeneracional, conforme al cual “los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras” (art. 4º de la Ley Nº 25.675).
Por último, indica que los conceptos de ambiente y calidad de vida se encuentran relacionados, cuestión no menor, pues uno de los planteos del Gobierno de la Ciudad radicaba en sostener que los niveles sonoros detectados en la vivienda del actor no acarrean daños a la salud, aunque reconoce que “sólo provocan dificultades para mantener una conversación”, en consecuencia, si el propio Gobierno de la Ciudad admite que los niveles medidos “sólo” importan dificultades para mantener una conversación, ello significa una afectación del derecho a un medio ambiente sano y a la calidad de vida de los habitantes de ese sector de la Ciudad, los vecinos que allí residen se ven expuestos por lapsos más o menos prolongados a ruidos cuyo nivel sonoro puede afectar su salud, pero que en forma actual importa una seria restricción a su calidad de vida.
Fallo de Segunda Instancia
En octubre del 2003 la Cámara de Apelaciones se expidió sobre los recursos presentados por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y por A.U.S.A. desestimándolos. Sin embargo, modificó la sentencia de primera instancia obligando a A.U.S.A. a generar un Plan de Adecuación de la autopista para la reducción de los excesivos ruidos emitidos en los espacios públicos circundantes y las edificaciones linderas, cuya ejecución debía ser controlada por el Gobierno de la Ciudad.
Para desestimar los agravios el Tribunal primero determinó la gama de derechos afectados por los ruidos excesivos consecuencia de la indivisibilidad e interdependencia de los derechos fundamentales. El derecho humano a un ambiente sano, que comprende el derecho a no ser afectado por la contaminación sonora; el derecho a la salud; y el derecho a la propiedad que implica el derecho a desarrollar su vida doméstica sin perturbaciones sonoras, más allá de la convivencia, y el derecho a la intimidad. No hay duda, entonces, sobre la existencia, en el orden constitucional positivo, de un derecho a no ser afectado por ruidos excesivos o por contaminación sonora.
Luego se establece que todos los habitantes y el Estado tienen el deber de proteger el ambiente y, en su caso, de recomponerlo, tal como se establece en la Constitución Nacional en el art 42.
El Estado además de estos deberes, tiene la potestad de dictar las políticas para controlar que esto no suceda, garantizando el derecho al ambiente sano. Para ello, utiliza su poder de policía que permite restringir el ejercicio de ciertos derechos a fin de proteger el interés general en función del carácter relativo de los derechos y de la potestad del Estado de reglamentarlos (arts. 14 y 28, CN).
El deber del art. 42 se impone a A.U.S.A. aunque actúe con autorización del Estado. No puede admitirse, como sostiene la empresa que como el Gobierno de la Ciudad desarrolla “en forma indelegable” una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano (art. 27), exime a las restantes personas de respetar el ambiente. Lo indelegable es el deber de formular una política, no el deber de respetar el ambiente y, en su caso, recomponerlo.
Continúa en su análisis el Tribunal diciendo que el ruido excesivo tiene dos facetas: el ruido en el ambiente, y el ruido que genera molestias al introducirse en los ámbitos domésticos. La legislación local Ley 23 de 1999, en su anexo ofrece una definición muy amplia de ruido molesto: que “interfiere en la comunicación y actúa como una intromisión en la intimidad” definición que deja sin sustento la afirmación del Gobierno referida a que el ruido en las viviendas “sólo provoca dificultades para mantener una conversación” (fs. 265).
El Tribunal determina que deben tratarse de forma separada dichas facetas, porque los usos dados a esos espacios son distintos, y esto incide en los niveles de “normal tolerancia” admitidos. Establece como pautas: para ruidos en ámbitos interiores debe permitir desarrollar con normalidad las actividades habituales; y para ruidos en el espacio público el límite está dado por los efectos dañinos a la salud, en particular, ruidos susceptibles de causar un “déficit auditivo”.
Además, sobre esta última pauta debe ponderarse que aunque la autopista sea una obra que genera ventajas en la vida cotidiana es necesario compatibilizar derechos e intereses, con respecto a los ruidos A.U.S.A tiene que realizar la explotación de la autopista sin que el flujo vehicular afecte derechos de terceros.
Si bien no hay ninguna disposición expresa que determine cuál es el nivel de ruido máximo permitido para el flujo vehicular en una autopista, se trata de un ruido generado por una fuente móvil (vehículos) y colectiva (un flujo de vehículos) hechos para los cuales la reglamentación local prevé niveles de ruido, específicamente el “Código de Prevención de la Contaminación Ambiental”.
De todas maneras, esta falta de una precisión no puede implicar, como pretenden las codemandadas, la existencia de un derecho a generar ruido sin límite alguno. Los derechos fundamentales consagrados en la Constitución poseen, por el hecho mismo de su recepción constitucional, contenidos mínimos, que no pueden ser ignorados, ni alterados por la reglamentación (art. 28, CN y art. 10, CCABA), o por la carencia de la misma, que tampoco puede ser un obstáculo para el disfrute del derecho o para que resulte exigible.
Estado actual del caso
Luego de la sentencia de Cámara, AUSA presentó el Plan de Adecuación Ambiental, pero sólo una de las medidas propuestas, que fue considerada viable por el GCBA pudo efectivizarse, el reemplazo de la capa asfáltica por una fonoabsorbente.
Esto configuró el incumplimiento por parte de las demandadas AUSA y GCBA de la sentencia dictada por la Cámara de Apelaciones del fuero. Para asegurar los efectos de la misma, se decidió realizar una pericia para establecer las medidas de mitigación para la reducción de los ruidos excesivos.
Frente a la complejidad técnica de las soluciones allí propuestas y el cuestionamiento formulado por la codemandada AUSA (los peritos intervinientes habían trabajado para la parte actora)se convocó a las partes a una audiencia, que se llevó a cabo con fecha 04/11/2010.
En el informe final de fs. 2164/2178 la codemandada AUSA ha reconocido que una de las medidas propuestas por los expertos -recambio de juntas asfálticas- resulta factible, sin perjuicio de su relativamente baja incidencia en la solución del problema; y que no es posible la instalación de las pantallas acústicas, aún cuando se reemplacen las defensas laterales de la autopista.
Aunque existe diverso criterio técnico entre los expertos y resulta evidente que no corresponde al Tribunal dirimir tal cuestión por tratarse de un ámbito que resulta ajeno al conocimiento del magistrado, no puede dejar de advertirse que AUSA no ha propuesto medidas alternativas para mitigar los niveles de contaminación sonora, fundadas en criterios técnicos y razonables.
